Содержание
- ВВЕДЕНИЕ
- ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
- 1. 1. Понятие конституционной ответственности
- 1. 2. Источники и основания конституционной ответственности
- 1. 3. Виды мер конституционной ответственности
- ГЛАВА 2. СУБЪЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
- 2. 1. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
- 2. 2. Иные субъекты конституционной ответственности
- ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В связи с принятием на всенародном референдуме новой Конституции РФ1, вступившей в силу 25 декабря 1993 года, провозглашением России демо-кратическим правовым государством, конституционное право стало бурно раз-виваться. Более значительным по сравнению с предыдущим социалистическим периодом стал круг общественных отношений, являющихся предметом консти-туционного регулирования. Вместе с развитием отрасли конституционного права, получили развитие и его институты, в том числе и институт конституци-онной ответственности. Первые работы начали появляться уже в середине 1990-х годов. Тогда дискутировалась сама возможность выделения данной от-ветственности как самостоятельного вида юридической ответственности.
На рубеже веков интерес к проблематике конституционной ответственно-сти значительно возрос. Это выразилось не только в увеличении количества публикаций, но и в проведении многочисленных конференций, посвященных различным аспектам ответственности, закрепленной в нормах конституционно-го права. Прежде всего, обсуждались вопросы ответственности государства, его органов и должностных лиц. Своеобразным итогом этих обсуждений явилась прошедшая в марте 2001 года на кафедре конституционного права конферен-ция, которая была посвящена исключительно проблемам конституционной от-ветственности и собрала свыше 120 человек, видных специалистов в области конституционного права, преподавателей ВУЗов, депутатов, научных консуль-тантов органов государственной власти2.
На сегодняшний день, по моему мнению, тема «Конституционная ответ-ственность» хорошо разработана. Это доказывается большим количеством пуб-ликаций, проведением многочисленных конференций. Однако, в данной теме существует еще очень много разногласий и противоречий. Особенно хочется выделить некоторых авторов, которые внесли большой вклад в развитие инсти-тута конституционной ответственности: Зражевская Т. Д., Авакьян С. А., Конд-рашев А.А.
Объектом изучения данной работы являются общественные отношения, охраняемые и регулируемые конституционно-правовыми нормами, а предмет изучения составляют правовые нормы, теоретические источники и судебная практика.
Тема конституционной ответственности очень объемная и сложная, это в частности доказывается тем, что ее выделили в отдельную дисциплину. Поэто-му невозможно полностью раскрыть сущность данной темы, показать все ее внутренние проблемы и противоречия. Таким образом, цель данной работы со-стоит в том, чтобы на обнове изучения конституционного законодательства дать общее представление об институте конституционной ответственности с подробной характеристикой санкций, а также особенностями конституционной ответственности субъектов РФ, депутатов и муниципальных образований.
Задачи работы состоят в следующем: во-первых, дать понятие конститу-ционной ответственности; во-вторых, раскрыть источники и основания данной ответственности; в третьих, охарактеризовать и дать классификацию санкциям, применяемым в конституционном праве; в четвертых, показать проблемы кон-ституционной ответственности органов и должностных лиц метстного само-управления; и в пятых, охарактеризовать иных субъектов ответственности.
Настоящая работа состоит из введения, заключения, двух глав, шести па-раграфов и списка литературы.
ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ИНСТИ-ТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
1.1. Понятие конституционной ответственности
В советское время бытовало мнение, что реализация норм государствен-ного, то есть конституционного права осуществляется организационными сред-ствами. В самой отрасли отсутствует институт ответственности, а исполнение норм обеспечивается санкциями других отраслей права уголовного, админи-стративного, частично гражданского. Такой подход был в принципе ошибоч-ным, даже тогда когда самих норм конституционного права было не так много. Если есть отрасль права, то она должна обеспечивать реализацию норм, прежде всего собственными средствами, в том числе и мерами ответственности, санк-циями, а уже затем мерами других отраслей права1.
Если конституционная ответственность является видом юридической от-ветственности, то ей должны быть присуще общие признаки. Поэтому выявле-ние признаков, свойственных всем видам юридической ответственности это необходимое методологическое основание к раскрытию понятия конституци-онной ответственности2.
Юридическая ответственность мера государственного принудительного характера, выражающаяся в реализации санкций к правонарушителю. В кон-ституционном праве большое разнообразие санкций. Нас интересует санкция как указание нормативного акта на меры принуждения со стороны государства за нарушение нормы права. Так, например, ст. 13 Федерального конституцион-ного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера-ции"3 предусматривает ответственность Уполномоченного по правам человека в РФ в форме досрочного освобождения его от должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ за нарушения требований ст. 11 данного за-кона: занятие политической деятельностью, иной оплачиваемой деятельностью и так далее.
Вторым признаком юридической ответственности является принуждение. Принуждение в конституционном праве есть вспомогательный государствен-но-властный способ подавления отрицательных волевых устремлений опреде-ленных субъектов для обеспечения их подчинения нормам права; оно всегда сопутствует мерам юридической ответственности, применяемых за правонару-шение.
Следует отметить, что выявление даже таких важнейших признаков юри-дической ответственности, как санкция и принуждение, не дает полной харак-теристики этого сложного явления. Основу ответственности образуют правоот-ношения, вытекающие из санкции. Но ответственность «богаче» этих отноше-ний, включает в себя многое, чего в санкции нет. Санкция содержит в абст-рактном виде более общую оценку возможных правонарушений. В ней не мо-гут быть детально учтены все обстоятельства возможного правонарушения и личность каждого правонарушителя. В некоторых случаях, специально указан-ных в законодательстве, ответственность лежит за границами санкции (напри-мер, назначение наказания ниже низшего предела в уголовном праве)1.
Таким образом, конституционная ответственность отвечает общим при-знакам юридической ответственности. Но каждая отрасль также должна харак-теризоваться некоторыми особенностями, которые ее выделяют среди других отраслей права.
Во-первых, конституционная ответственность имеет сложную структуру. Она включает в себя социальную ответственность, требующую надлежащего, высоко сознательного и инициативного поведения всех субъектов конституци-онного права; общие начала ответственности за правонарушения, служащие «ориентиром» для формирования ответственности в других отраслях права; конкретные виды конституционной ответственности, применяемые за правона-рушения отдельных конституционно-правовых норм и институтов.
Во-вторых, важнейшей чертой конституционной ответственности являет-ся ее ярко выраженный политико-правовой характер, обусловленный реализа-цией данного вида ответственности в сфере осуществления народовластия.
В третьих, конституционная ответственность определяет не только меры воздействия в случае правонарушений, но и, прежде всего должное, творческое поведение по исполнению субъектами конституционного права своего долга. Поэтому данный вид ответственности формируется не только в охранительных, но, в основном, в регулятивных предписаниях.
. Конституционная ответственность органов и должностных лиц ме-стного самоуправления.
В настоящее время существует множество проблем, влекущих дисбаланс в отношениях органов государтвенной власти и местного самоуправления. В первую очередь это отсутствие четкого правового разграничения полномочий между тремя уровнями власти, отсутствие механизма конституционно-правовой ответственности. При построении единой вертикали власти институт конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц мест-ного самоуправления играет ведущую роль. На органы местного самоуправле-ния возложено решение задач, значимых и для государства, и для общества. В связи с этим необходимо не только декларировать, но и выработать механизмы их реализации1.
В зависимости от вида юридической ответственности можно выделять уго-ловную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, матери-альную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответствен-ность2.
Одним из важных аспектов конституционно-правового толкования ст. 12 Конституции Российской Федерации является допустимость ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле-ния перед государством, посредником которого выступают органы государст-венной власти. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. предусмат-ривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которая наступает в случае на-рушения Конституции РФ, конституции, устава субъекта Российской Федера-ции, устава муниципального образования. В данной статье, с одной стороны, закрепляется принцип, согласно которому органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуще-ствление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти пол-номочия обеспечены соответствующими органами государственной власти ма-териальными и финансовыми средствами.
С другой стороны, п. 3 ст. 49 данного закона установил достаточно жест-кие условия и порядок неотвратимости несения данного вида публично-правовой ответственности при осуществлении незаконной деятельности. В слу-чае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и вы-борными должностными лицами названных выше видов правовых актов пред-ставительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (суды общей юрисдикции субъектов РФ) за заключением о признании несоответствия деятельности соответствую-щего органа или должностного лица данным актам.
Заключение
суда о призна-нии несоответствия является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа, должностного лица и од-новременном назначении новых выборов законом субъекта РФ.
Положения п. 3 ст. 49 Федерального закона 1995 г. были оспорены в Кон-ституционном Суде РФ по запросу Народного Хурала Республики Бурятия, ко-торый выразил сомнение в соответствии данных положений ст. ст. 3, 12 и 130 Конституции РФ, согласно которым органы местного самоуправления, как осо-бая разновидность осуществления власти народом, не входят в систему органов государственной власти и предназначены для решения населением вопросов местного значения. Однако Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Феде-рального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» признал данные положения со-ответствующими Конституции РФ1. Конституционный Суд указал, что для за-щиты прав граждан (в том числе права на осуществление местного самоуправ-ления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны орга-нов и должностных лиц местного самоуправления Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственно-сти, в том числе досрочное прекращение полномочий. Досрочное прекращение полномочий при условии, что оно сопровождается одновременным назначени-ем выборов, и как разновидность ответственности соразмерно степени совер-шенного нарушения и значимости защищаемых интересов само по себе не мо-жет рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государствен-ной власти в деятельность местного самоуправления.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» 2003 г. данная процедура также преду-смотрена. Основные отличия между Зконами 1995 г. и 2003 г. состоят в том, что новый Закон:
1) увеличивает срок, в течение которого представительный орган муници-пального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с де-сяти дней до трех месяцев;
2) не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или на-ступление иного вреда;
3) не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привле-чения представительного органа муниципального образования к ответственно-сти вынесения письменного предупреждения представительного органа о воз-можности привлечения к ответственности;
4) требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;
5) предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федера-ции) при принятии Закона о роспуске представительного органа муниципаль-ного образования (раннее законодательный орган субъекта Российской Феде-рации мог и сам выступить с такой инициативой)1.
Указанная мера носит факультативный, т. е. необязательный, характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта Российской Фе-дерации не обязано, а лишь имеет возможность внести в законодательный ор-ган закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган не обязан его принимать. Полномочия представитель-ного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Порядок вступле-ния в силу законов субъектов Российской Федерации определяется самими субъектами. Новый Закон в отличие от ранее действовавших не устанавливает обязанности назначения новых выборов представительного органа муници-пального образования. Исходя из Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. они могут быть назначены тем же законом субъекта Рос-сийской Федерации2.
Гарантией прав представительного органа является, во-первых, требование о наличии двух судебных решений, во-вторых, срок, который фактически дает-ся после второго судебного решения на принятие мер по его исполнению. Кро-ме того, поскольку Федеральным законом предусмотрено право главы муници-пального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на этот акт, преодолеваемое двумя третями от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования, необходимо огово-риться, что рассматриваемые нормы говорят об ответственности за непринятие мер. Если же представительный орган принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, осно-ваний для ответственности нет.
Возможность досрочного отрешения от должности главы муниципального образования предусмотрена ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. Новый Закон предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации1.
Таким образом, учитывая, что в соответствии с п. 2 ст. 37 Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо ли-цо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, за-ключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, впер-вые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.
Контракт в любом случае при отсутствии взаимного согласия сторон мо-жет быть расторгнут только в судебном порядке. Основанием для рассмотрения судом соответствующего дела являются заявления представительного органа муниципального образования в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; высшего должностного лица субъекта РФ — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами субъектов РФ. Но и интересы главы адми-нистрации тоже защищены: контракт может быть расторгнут в связи с наруше-ниями условий контракта органами местного самоуправления или органами го-сударственной власти субъекта РФ по заявлению главы администрации.
В отличие от Закона 1995 г., Закон 2003 г. не предусматривает возможно-сти назначения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Та-ким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципаль-ного образования данная ситуация не предусмотрена?
