Теоретические основы и методы взаимодействия некоммерческого сектора России с государством и бизнесом

Актуальность темы

Развитие современного экономического сообщества, вступающего в эпоху постиндустриального развития, требует нового качества жизни. Идет процесс изменения структуры потребностей людей: вследствие быстрого роста их образовательного и культурного уровня предпочтение все чаще отдается интеллектуальным и духовным благам. Более того, какое-либо единообразие в потреблении уже вызывает неприятие современного человека, что отражает тот факт, что для отдельных членов общества возрастает значение их уникальности как индивидов. В то же время, более высокий уровень интеллектуального развития позволяет успешно сочетать ощущение своей уникальности с осознанием себя в обществе как части единого целого. Однако государство и бизнес, как системообразующие институты рыночной экономики, далеко не всегда оказываются в состоянии адекватно реагировать на изменения в обществе. В результате возникающие пробелы восполняются самими членами общества путем самоорганизации, создания формальных и неформальных некоммерческих организаций. В развитых странах некоммерческий сектор является полноправным участником построения модели «государства благоденствия» (welfare state). Степень развития некоммерческого сектора стала своеобразным индикатором уровня социально-экономического развития общества. Значимость неприбыльных организаций подчеркивает тот факт, что Европейским Союзом стал официально использоваться термин «социальная экономика» для обозначения совокупности фондов, ассоциаций, взаимных об.

— 1 ществ, кооперативов и других неприоыльных негосударственных организации .

Для России и других стран с переходной экономикой, где социально ориентированная рыночная структура находится только в стадии возникновения и развития, существование некоммерческих организаций приобретает особое значение. Организации некоммерческого сектора оказались практически единственными, развивающимися «естественным» образом, в отличие от институ Why Social Economy7 / Social Economy and Law Journal — 1999. — Vol.2. No.2. тов, по сути привнесенных из развитых стран. Так, рост числа НКО в конце восьмидесятых — начале девяностых годов в ответ на возникающие нужды на несколько лет опередил принятие соответствующего законодательства. Кроме того, неприбыльные организации являются составляющей особого вида общественного богатства — социального капитала. Они способствуют повышению уровня доверия, как между отдельными людьми, так и между представителями различных институтов. Это особенно актуально для отечественной экономики. Во-первых, в российском обществе все еще велика роль неформальных норм поведения, проявляющихся в том, что в хозяйственной деятельности в основе принятия решений часто находятся личностные отношения между конкретными людьми. Во-вторых, есть основания говорить о своеобразном «оппортунизме» рядовых граждан по отношению к формальным институтам (органам власти, предпринимателям в разных сферах производства и услуг). В-третьих, в переходной экономике НКО играют роль своеобразных «амортизаторов», создаваемых гражданами для смягчения процесса адаптации к новым условиям.

Настоящая диссертационная работа посвящена определению роли организаций некоммерческого сектора как самостоятельного института в социально-экономической системе и оптимизации взаимодействия некоммерческого сектора с государством и бизнесом.

Степень разработанности проблемы. Отечественный некоммерческий сектор в лице разнообразных некоммерческих организаций специалистами в области экономической теории изучен явно недостаточно, что, по нашему мнению, объясняется тем, что институт некоммерческих организаций является для современной российской экономики фактически новым институтом, не получившим еще такого же распространения, как, например, в странах с развитой рыночной экономикой. За рубежом серьезные исследования экономики НКО начались лишь тридцать лет назад, в начале семидесятых годов, когда неприбыльный сектор стал более разнообразным, исчезла его «филантропическая специализация», появились новые формы ведения хозяйственной деятельности.

Широко известны в этой области работы Л. Саламона, Б. Вайсброда, Г. Анхай-ера, А. Бен-Нера, У. Пауэлла, Д. Янга по исследованию некоммерческого сектора США, Э. Аршамбол (Франция), Е. Кути (Венгрия), Е. Лес и В. Соколовски (Польша)1. Значительный вклад в изучение социального капитала на современном этапе внесли работы Р. Патнэма, Ф. Фукуямы2. Однако исследование этой категории ведется скорее с позиций социологии, как экономическая категория социальный капитал изучен гораздо меньше. Одна из наиболее сложных проблем — количественные измерения его величины и доходности, т.к. этот вид капитала воплощается в категориях, которые очень трудно оценить: гражданская вовлеченность, плотность социальных связей, степень доверия между членами общества.

Серьезные исследования, посвященные экономическим проблемам становления, организации и развития российского некоммерческого сектора, представлены, прежде всего, такими авторами, как Т.В.Юрьева3, А.В.Навой4, П. Лежендр5. Вопросам формирования государственной политики в отношении некоммерческого сектора посвящены работы Л. И. Якобсона, Б. Л. Рудника, С.В. Шишкина6. Кроме этого, существует ряд исследований по отдельным вопросам.

1 Lester М. Salamon. America’s Nonprofit Sector: a primer. 2nd ed. — The Johns Hopkins University, the Foundation Center, 1999. Burton A Weisbrod The Nonprofit Economy. — Cambridge (Mass.), L.: Harvard University Press, 1988 A. Ben-Ner, T Van Hoomissen A Portrait of the Nonprofit Sector in the Mixed Economy. In The Nonprofit Sector in the Mixed Economy / edited by Avner Ben-Ner and Benedetto Cui. — Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1993 Pp. 243−260. Dennis R. Young. Complementary, Supplementary, or Adversarial? A Theoretical and Historical Examination Nonprofit-Government Relations in the United States. In Nonprofits and Government: Collaboration and Conflict / edited by Elizabeth T. Boris and C. Eugene Steuerle. Wash.: The Urban Institute Press, 1999. Pp. 31−67.

2 Robert D. Putnam. Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. — N Y: Simon and Schuster, 2000. Francis Fukuyama. Social Capital and Civil Society // http:/7mason.qrnu.edu/~ffukuvam/publ-cations htm.

Юрьева T.B. Некоммерческие организации. Экономика и управление: Учебное пособие. — М.: Русская деловая литература, 1998.

Юрьева Т. В. Неприбыльный сектор: альтернатива бизнесу и государству, — М.: АНКИЛ, 1994. Юрьева Т. В. Неприбыльный сектор в рыночном хозяйстве // Российский экономический журнал. -1994. — № 1.

Юрьева Т. В. Современное рыночное хозяйство как синтез коммерческого и некоммерческого секторов II Российский экономический журнал — 1996. — № 4.

4 Навой А. В. Некоммерческий сектор и рынок: современные тенденции развития: дисс. на соиск. ст. канд. эк. наук. — М.: Московский университет экономики, статистики и информатики, 1999.

5 Legendre Paul. The Non-Profit Sector in Russia. — CAF, 1997.

6Jakobson L., Rudnik В., Shishkin S Govrnmental Economic Policy and Development of the Third Sector in Russia: ISTR 2nd International Conference, Mexico City. 1996 httpV/www ret ru/personal/shishkin/mexico6 htmlМакаренко О.В., Рудник Б. Л., Шишкин С В., Якобсон Л. И, Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. — М.: «СИГНАЛЪ», 1997; Рудник Б Л., Шишкин С В., Якобсон Л И. Развитие регионального закофункционирования НКО в конкретных отраслях1. Вместе с тем, в отечественной литературе остаются малоисследованными причины возникновения и развития НКО в экономической системе России, сущность социального капитала с точки зрения экономической теории и вопрос о влиянии процесса накопления социального капитала на развитие социальной ориентированной экономики. Вопрос взаимоотношений трех секторов экономики становится особенно актуальным в свете последних изменений в области налогообложения (принятие Налогового кодекса РФ, особенно, введение в действие части второй с 1 января 2001 г.), появления законодательства в области социального партнерства на уровне субъектов федерации и отдельных городов (законы и положения о социальном и муниципальном заказе, муниципальных грантах), а также в связи с началом распространения в России концепции социально ответственного бизнеса, в реализации которой главным партнером компаний становятся некоммерческие организации.

Объект и предмет исследования: объектом диссертационного исследования является функционирование некоммерческого сектора экономики России, предмет исследования заключается во взаимодействии некоммерческого сектора с государственным сектором и бизнесом.

Методологический и теоретической основой послужили основные положения институционализма, изложенные в работах западных ученых Р. Коуза, Г. Мюрдаля, О. Уильямсона, Д. Норта, теория социального капитала в изложении Дж. Коулмана, Р. Патнэма, Ф. Фукуямы, основы теории возникновения некоммерческого сектора, представленные Л. Саламоном, Б. Вайсбродом, Г. Анхайенодательства в области государственной поддержки третьего сектора. Концепция модельного законодательства. — М.- Фонд развития парламентаризма в России, 1997.

1 См., например, Цишг К. Оптимизация затрат и результатов некоммерческих организаций здравоохранения и социального обеспечения, дисс. на соиск. ст. канд. эк. наук — М., 1995; Пушкарева Л В. Планирование деятельности НКО в социальной сфере дисс. на соиск. ст. канд. эк. наук — СПб, 1997; Матвеенкова Ю. И. Организация бухгалтерского учета в благотворительных фондах: дисс. на соиск ст. канд. эк. наук — М., 1998, Арушанов Л Н Собственность общественных организаций в условиях переходной экономики: дисс. на соиск ст канд эк наук — М., 1998. ром, Г. Хансманном, Д. Коллардом, работы, посвященные вопросам функционирования некоммерческого сектора Е. Кути, В. Соколовски, Дж. Саймона.

Цель диссертационной работы: анализ взаимодействия российского некоммерческого сектора с государственным и коммерческим секторами.

Задами работы: анализ природы некоммерческих организаций, выяснение причин их возникновения и развития в условиях различных экономических систем, выявление преимуществ некоммерческого сектора перед государственным аппаратомопределение места и роли некоммерческого сектора в структуре экономической системысравнительный анализ налоговой политики в отношении российских и зарубежных НКО как составляющей механизма государственного регулирования деятельности некоммерческого сектораопределение наиболее рациональных способов бюджетного финансирования организаций некоммерческого сектора в ходе осуществления государственной социальной политики и стимулирования развития НКОобоснование значимости для бизнеса благотворительной поддержки НКОопределение роли НКО в системе инфраструктуры бизнесавыявление механизмов взаимодействия некоммерческого и прибыльного секторов в условиях рынка.

Информационную базу составили статистические материалы, опубликованные органами Госкомстата РФ, Мировым банком, международными некоммерческими организациямиданные, собранные в ходе исследовательских программ, проводимых Институтом политических исследований Университета Джонса Хопкинса в рамках проекта по сравнительному анализу развития некоммерческого сектора разных стран, а также программ некоммерческих организаций CIVICUS и CAF, российского представительства фонда CAFсведения, собранные отечественными специалистами некоммерческого сектора, информация, представленная на официальных сайтах российских и зарубежных некоммерческих организаций, а также отечественная и зарубежная нормативная база в области регулирования деятельности некоммерческого сектора.

Научная новизна диссертационного исследования: S С институциональных позиций проанализирована сущность некоммерческих организаций с целью выяснения причин возникновения и развития неприбыльного сектора, выявлены преимущества НКО перед государственными учреждениями в процессе социального обслуживания населения, которые позволяют частичного делегировать организациям некоммерческого сектора функции государственного аппарата в сфере создания коллективных благ. ^ Представлена совокупность взаимосвязей НКО с другими секторами экономики — домохозяйствами, бизнесом и государством, а также с зарубежными благотворительными организациями, выявлена отечественная специфика таких связей.

S Осуществлен сравнительный анализ налогового законодательства России и других стран (как с развитой рыночной, так и с переходной экономикой) применительно к НКО. Показаны различия в подходах правительств к решению проблем справедливого налогообложения и стимулирования развития некоммерческого сектора. S Показаны преимущества социального заказа (конкурсный принцип, возможность экономии бюджетных средств за счет привлечения внебюджетного финансирования) как наиболее развитой формы финансирования некоммерческого сектора в процессе становления социального партнерства государства, некоммерческого сектора и бизнеса. S Показано, что между неприбыльным и коммерческим секторами возможно взаимовыгодное сотрудничество, что при реализации концепции социально ответственного бизнеса благотворительность может выступать эффективным маркетинговым инструментом. Кроме этого, объединение преимуществ представителей двух секторов может стать удачной конкурентной стратегией. Для некоммерческого сектора таким преимуществом является репутация его организаций как бескорыстных поставщиков общественных (коллективных) и частично общественных благ.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Заключение

.

Исходя из анализа природы неприбыльных организаций, проведенного автором, можно сделать вывод, что, несмотря на наличие общих с государственными органами черт (некоммерческий характер деятельности), НКО, безусловно, способны занять свою нишу в экономической системе в сфере создания коллективных благ, выступая посредником между государством и населением, государством и бизнесом. Они в состоянии оказывать положительное воздействие на экономику в целом в качестве одного из институтов, в котором воплощаются социальные связи, вследствие укрепления доверительных отношений, увеличения обмена информацией, снижения издержек оппортунизма, улучшения репутации субъектов. Для стимулирования процесса накопления социального капитала перед государством стоит задача не просто поощрять любые формальные и неформальные связи между членами общества, а стимулировать создание и развитие организаций, составляющих гражданское общество, предварительно разработав четкую систему критериев принадлежности к нему. Несомненно, при этом большую проблему представляет отсутствие в российском статистическом учете такого объекта наблюдения как негосударственные НКО. Как показано в работе, выделение в качестве отдельного вида организаций только общественных объединений не способно дать полную картину состояния сектора. В результате невозможно определение масштабов деятельности некоммерческого сектора страны, изучение особенностей его функционирования, определение его вклада в экономическое и социальное развитие. Поэтому необходимо пересмотреть систему показателей учета хозяйствующих субъектов, разграничив бюджетные неприбыльные организации в качестве составляющей государственного сектора и негосударственные НКО, которые и представляют собой так называемый «третий сектор».

Как показано в работе, в экономической системе России организации некоммерческого сектора выступают, прежде всего, инструментом перераспределения средств между государством, бизнесом и домохозяйствами. Специализируясь на создании коллективных благ, НКО способны более эффективно использовать ресурсы общества в этом направлении. В отличие от государства, использующего принудительный механизм перераспределения через налогообложение, некоммерческий сектор аккумулирует средства на добровольной основе, прежде всего в виде пожертвований. В условиях крайней ограниченности бюджетных средств в процессе финансирования некоммерческого сектора возникает необходимость активного привлечения средств населения и бизнеса. В связи с этим перед государственными органами возникает задача стимулирования развития частной благотворительности. Один из путей — налоговые льготы. Однако, учитывая последние изменения в российской налоговой политике, представляется, что в обозримом будущем российское государство вряд ли выберет этот путь. Поэтому более обоснованно говорить о возможности морального поощрения жертвователей, которое должно проявиться, прежде всего, в признании значимости института благотворителей для развития общества самими органами власти. Это признание может воплощаться в пропаганде частной благотворительности, в публичном выражении признательности, регулярных награждениях самых активных жертвователей и т. п. При этом особое внимание необходимо уделить развитию такого института как волонтерское движение. Представляется, что в условиях невысокого уровня жизни населения добровольный труд может стать основной реальной помощью граждан неприбыльным организациям.

Одним из факторов, который необходимо учитывать при разработке государственной политики по стимулированию привлечения частных средств в социальную сферу, является эластичность пожертвований по ставкам налогов. Важно выяснить степень значимости для данного процесса налоговых льгот, а также других факторов, влияющих на объемы пожертвований. В ходе такого исследования станет возможным выработать наиболее приемлемую политику по стимулированию благотворительности и одновременной минимизации налоговых льгот, которые оборачиваются потерями для бюджетов всех уровней.

Особое значение для российской экономики имеет тот факт, что НКО имеют возможность привлекать средства зарубежных благотворителей. Отсюда возникает необходимость создания органами власти условий, облегчающих процесс взаимодействия между НКО и зарубежными грантодателями. Это предполагает облегчение самих процедур оформления получения грантовских средств (в свете этого, по крайней мере, нелогичным выглядит требование регистрации в Министерстве экономики всех проектов), приведение в соответствие международным нормам принципов налогообложения средств грантов и гуманитарной помощи.

Как показал проведенный автором сравнительный анализ налоговых систем России, ряда стран с развитой рыночной экономикой и восточноевропейских стран, в нашей стране создан один из самых жестких налоговых режимов для НКО. Причем изменения в налоговой системе, связанные с введением Налогового Кодекса, лишь усугубили ситуацию, в чем, несомненно, отчасти проявилось недоверие органов власти к неприбыльным организациям. Прежде всего, необходимо пересмотреть определение предпринимательской деятельности в некоммерческой сфере, учитывая специфику последней, и ввести понятие «деятельность НКО, не связанная с извлечением прибыли», что позволит неприбыльным организациям самостоятельно компенсировать расходы за счет оказания платных услуг, не подпадая при этом под налогообложение. При этом целесообразно выделить также основную деятельность НКО, связанную с получением прибыли. В этом случае становится возможным использовать налогообложение в качестве инструмента регулирования деятельности некоммерческого сектора в целом, предоставив в будущем налоговые льготы по этому виду деятельности лишь определенным категориям организаций, например, благотворительным, при условии использования прибыли на расширение основной деятельности. Кроме того, очень важно решить проблему подоходного налогообложения при оказании благотворительной помощи частным лицам, признав отсутствие дохода в подобных случаях. Одновременно с этим в целях ликвидации возможности злоупотреблений при использовании безналогового статуса НКО нужно переработать систему отчетности для неприбыльных организаций, исходя из особенностей их деятельности. В силу того, что понятие «коммерческой тайны» в целом к неприбыльному сектору неприменимо, отчетность должна предполагать подробную информацию в разрезе всех источников поступления средств и всех направлений расходов, включая конкретные проекты и программы с указанием достигнутых результатов. Кроме того, представляется обоснованным выдвинуть требование обязательного опубликования отчетов НКО. Эти меры позволят, с одной стороны, контролировать некоммерческий характер деятельности организации и целевое использование средств, с другой, будут способствовать формированию имиджа НКО в среде потенциальных партнеров и среди населения. При этом станет возможным решение и таких задач, как определение реальных масштабов деятельности некоммерческого сектора, особенностей формирования его денежных потоков, характер взаимосвязей с остальными секторами экономики, наконец, оценка, хотя бы в самом общем виде, эффективности работы НКО.

Другой составляющей взаимоотношений государственного и некоммерческого секторов является материальная поддержка НКО за счет средств федерального и местных бюджетов. Перечень механизмов такой поддержки кроме прямого финансирования отдельных организаций включает также конкурсное выделение грантов и социальных заказов. Первые предусматривают поддержку проектов, разработанных самими неприбыльными организациями, вторыепроектов, разработанных органами власти исходя из общественных потребностей, которые подрядчики берутся осуществить наиболее эффективно. В ряде случаев для успешной работы НКО достаточно обеспечить помещением на льготных условиях. У всех этих форм поддержки неприбыльных организаций есть свои преимущества применительно к разным обстоятельствам и наиболее оправданным представляется сочетание нескольких вариантов.

Как показано в работе, в России процесс конкурсного финансирования некоммерческого сектора только начинает развиваться. Так, па 1 января 2001 г. закон о социальном заказе принят лишь в четырех субъектов федерации, в том числе в Пермской области, а муниципальный социальный заказ внедряется только в Перми и Тюмени. Двухлетняя практика организации конкурсов социально значимых проектов уже позволила сэкономить некоторый объем средств городского бюджета, предусмотренных на реализацию социальных программ. Экономия стала возможна, прежде всего, за счет привлечения средств самих исполнителей, а также корпоративных и индивидуальных благотворителей. Приводимые автором расчеты показывают, что бюджетная экономия достижима и в случае предоставления жертвователям налоговых льгот. Важным фактором при этом становится возможность привлечения зарубежных и отечественных грантов. Так, второй год подряд пермские организации оказываются в числе победителей Окружной ярмарки социальных и культурных проектов Приволжского федерального округа, проходившей в 2000 г. в Перми и в 2001 г. в Саратове, и в результате получают гранты на реализацию своих проектов.

Особо отметим необходимость стимулирования институционального развития сектора, создания его инфраструктуры, которая порождена недостатками самих российских НКО, отмеченными в работе. Это неумение привлекать достаточные для функционирования организации средства, связанное с этим стремление организовать работу исключительно по направлениям, поддерживаемым зарубежными грантодателями, часто независимо от реальных потребностей общества, территориальная избирательность (концентрация в крупных городах), отсутствие профессионализма в управлении. Российским НКО необходима сеть так называемых ресурсных центров, которые могли бы оказывать образовательные, консультационные услуги в сфере менеджмента, фандрейзин-га (поиска и привлечения средств), разработки маркетинговой стратегии, бухгалтерского учета. На сегодняшний день помощь ресурсных центров, а также специалистов местных администраций реально могут получить лишь НКО в крупных населенных пунктах. Активная деятельность таких центров смогла бы значительно повысить качество работы неприбыльных организаций, в том числе и по освоению бюджетных средств. Повышение профессионализма не только позволит НКО более эффективно использовать привлеченные средства, но и будет способствовать становлению доверительных отношений между всеми секторами экономики.

Наконец, важной составляющей экономической системы России стали взаимоотношения некоммерческого сектора с бизнесом, которые в развитых странах одновременно развиваются в двух направлениях: сотрудничество и конкуренция. Наиболее актуальным для становления социальной рыночной экономики стало взаимодействие двух секторов, которое включает, во-первых, материальную поддержку бизнесом неприбыльных организаций, оказывающих социальные услуги населению, во-вторых, создание самим бизнесом некоммерческих организаций, образующих инфраструктуру производства товаров и услуг. Поддержка неприбыльных организаций — одна из основных составляющих концепции социально ответственного бизнеса, получившей в последние десятилетия очень широкое распространение в развитых странах. В настоящей работе показано, что корпоративная филантропия сегодня — это не только способ показать свою осознанную ответственность за благополучие общества, но и очень действенный маркетинговый инструмент. Однако, современная благотворительность в отношении «третьего сектора», когда НКО рассматриваются скорее как партнеры, помогающие бизнесу профессионально разрабатывать и внедрять «социально ответственные» программы, не получила широкого признания в среде отечественных бизнесменов. Одна из причин, несомненно, заключается в слабости самих НКО и недоверии к ним со стороны бизнеса.

Экономическое развитие последних лет сделало насущным вопрос самоорганизации бизнеса для решения проблем его дальнейшего развития. Явно недостаточная активность государства в процессе совершенствования «правил игры», создании необходимых институциональных условий для цивилизованного развития бизнеса, реализации его потенциала вынуждают предпринимателей создавать объединения, чтобы взять в свои руки инициативу по обоснованной оценке текущей ситуации, определении потребностей развития, выработке краткосрочных и долгосрочных стратегий, разработке законодательных проектов и т. п. В результате сообщество предпринимателей становится относительно четко структурированным. При этом для органов власти значительно облегчается задача общения с представителями бизнеса и, кроме того, появляется возможность делегирования таким объединениям ряда функций по регулированию отраслей. Представляется, что в силу своих преимуществ, проанализированных в данной работе, деятельность некоммерческих организаций предпринимателей во многих случаях окажется более эффективной.

Таким образом, механизмы взаимодействия трех секторов экономики России требуют совершенствования, что, в свою очередь, предполагает развитие самих субъектов этого взаимодействия, прежде всего, некоммерческого сектора как самого «молодого» в российской экономической структуре. Развитие же НКО невозможно без изменения отношения к нему и законодательной, и исполнительной власти, и населения, в интересах которого, прежде всего, и функционируют неприбыльные организации. Позитивные тенденции к изменению этого отношения заметны, несмотря на их слабость и противоречивость. Подтверждением является Гражданский Форум, в котором приняли участие более трех тысяч представителей НКО, прошедший 21−22 ноября 2001 г. по инициативе Президента, на котором лидеры НКО вели диалог с представителями высшей государственной власти. Поэтому перспективу усиления влияния некоммерческого сектора в российской экономике можно признать вполне реальной, требующей пристального внимания в будущем.