Теоретико-правовые проблемы разделения властей в субъектах Российской Федерации: По материалам Республики Дагестан

Актуальность темы

исследования. В процессе реформирования российского общества большое значение приобретают предъявляемые к государственной власти требования и, прежде всего, связанные с преодолением ее монопольного характера. Одним из способов решения указанной проблемы является формирование системы государственной власти, основанной на принципе разделения властей. Учитывая относительно непродолжительную историю разделения властей в Российской Федерации и ее субъектах, можно отметить целый ряд общетеоретических проблем, которые необходимо решить.

Конституция России 1993 года закрепила принцип разделения властей и федеративный характер Российского государства как определяющие начала в организации и функционировании российской государственности. Это предполагает последовательное закрепление в текущем законодательстве организации законодательной, исполнительной и судебной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, обеспечение единства государственной власти, распределение компетенции и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, создание механизма выработки компромиссных решений и разрешения конфликтных ситуаций.

Поскольку, согласно Конституции РФ 1993 г., система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях на основе принципа разделения властей в основном сложилась, первостепенное значение приобретают вопросы налаживания должного взаимодействия между различными ветвями власти, как по вертикали, так и по горизонтали. Неразработанность этих вопросов, слабо отлаженная система сдержек и противовесов в этой сфере приводят к тому, что на уровне федерального центра и в регионах нередко возникают конфликтные ситуации между ветвями власти, из-за которых структура власти в стране в целом приобретает неустойчивость и становится малоэффективной. Поэтому вопросы разделения властей в современной России оказались в центре внимания Президента РФ при принятии в сентябре этого года в связи с трагическими событиями в г. Беслане мер по усилению вертикали власти и антитеррористической деятельности, созданию системы безопасности особенно в регионе Северного Кавказа1.

Проблемы функционирования органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне, обусловлены, на наш взгляд, несовершенством законодательной базынедостатком опыта формирования системы связей между ветвями властинизкой политической и правовой культуройотсутствием демократических традиций, развитого гражданского обществаслабо сформированной политической системойменталитетом единоличной властиличными и корпоративными интересами политической элиты.

К сожалению, эти недостатки стали для Российского государства на современном этапе системными и требуют разработки обоснованных мер по их устранению и обеспечению функционирования реально основанной на принципе разделения властей, сбалансированной системы государственной власти, способной решать неординарные задачи социально-экономического развития российского общества в XXI веке.

Разделение властей в Республике Дагестан, как и в других субъектах РФ, имеет свою специфику, что предопределено этнокультурными, национальными, историческими и другими их особенностями, в связи с чем можно говорить об актуальности данной темы исследования и в региональном аспекте. Принятие новой Конституции Республики Дагестан и реформирование на её основе системы органов государственной власти также предопределяет социально-политическую значимость рассматриваемой проблематики.

Степень научной разработанности темы. Следует отметить, что проблемы разделения властей в государствах с различными формами государственного устройства по-прежнему остаются в центре внимания представителей различных отраслей научного знания, в том числе юристов, политологов, социологов, философов и др.

Исследованием вопросов исторического развития принципа разделения властей занимались как дореволюционные, так и современные российские ученые. В дореволюционный период вопросы разделения властей исследовались в.

1 См.: Обращение к народу России: Выступление Президента РФ от 4 сентября 2004 г. // Российская газета. 2004. 6 сентябряВыступление Президента РФ на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 г.//Российская газета. 2004. 14 сентября. работах П. Г. Виноградова, Н. Ворошилова, В. М. Гессена, Б. А. Кистяковского, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошина, Н. М. Коркунова, С. А. Котляревского, Н. И. Лазаревского, С. А. Муромцева, Н. И. Новгородцева, И. Я. Фойницкого, Г. Ф. Шершеневича и других авторов1.

Общетеоретические проблемы принципа разделения властей освещают в своих научных работах В. В. Абашмадзе, М. И. Абдулаев, A.M. Барнашов, Б. В. Виленский, Н. Воронов, В. В. Лазарев, B.C. Нерсесянц, Н. И. Цимбаев и многие другие2.

Вопросы исторического становления принципа разделения властей в Дагестане изучали М. А. Агларов, Ш. Б. Магомедов, А. Х. Рамазанов, A.M. Халилов, А. К. Халифаева и другие3.

Проблемы нормативно-правового закрепления принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации стали предметом исследования В. В. Володина,.

1 Виноградов П. Г. Господство права. — М., 1911; Ворошилов В. Критический обзор учения о разделении властей. — Ярославль, 1872- Гессен В. М. Правовое государство и народное голосование. — СПб., 1906; Кистяковский Б. А. Государственное право. (Общее и русское). — М., 1908;1909; Ковалевский М. М. Учение о личных правах. — М., 1906; Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право в связи с основными началами общего государственного права. — Вып. 2. — М., 1908; Коркунов Н. Указ и закон. — СПб., 1894- Котляревский С. А. Правовое государство и внешняя политика. — М.: Международные отношения, 1993; Лазаревский Н. И. Русское государственное право. — Пг., 1917; Муромцев С. А. Право и справедливость // Северный вестник. 1892. № 2. Отд. 1- Новгородцев Н. И. Конспект к лекциям по истории философии права. — М., 1908; Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. — СПб., 1912; Шершеневич Г. Ф. История философии права. — СПб., 1907 и др.

2 Абашмадзе В. В. Учение о разделении государственной власти и его критика. — Тбилиси, 1972; Правоведение: Учебник для вузов / Под ред. М. И. Абдулаева. — СПб.: Питер, 2003; Барнашов A.M. Концепция разделения властей: становление, развитие, применение. — М., 1987; Виленский Б. В. Судебная реформа и контрреформа в России. — Саратов, 1969; Воронов Н. Гуниб и его окрестности. Из путешествия по Дагестану // Сборник сведений о кавказских горцах. — Вып. III. 1970; Краюшкина С. В. Принцип разделения властей и его реализация в современной России: Дис.. канд. полит, наук. — М., 1998; Нерсесянц B.C. Гегелевская философия права: история и современность. — М., 1974; Цимбаев Н. И. Разделение властей: исторический опыт Российской империи // Разделение властей: история и современность: Спецкурс. — М.: Изд-во «Юридический колледж МГУ», 1996 и др.

3 Агларов М. А. Сельская община в Нагорном Дагестане в XVII — начале XIX вв. (Исследование взаимоотношения форм хозяйства, социальных структур и этноса). — М.: Наука, 1988; Халифаева А. К. Адаты и судопроизводство в Южном Дагестане в первой половине XIX века. — Махачкала: ИПЦ ДГУ, 1999; Гидатлинские адаты. — Махачкала, 1975; Адаты келебских селений. Памятники обычного права Дагестана VII — XIX веков. — М., 1965; Кодекс законов Уммухана Аварского (Справедливого) // Памятники обычного права Дагестана VII—XIX вв.ековАкты, собранные Кавказской археологической комиссией. Т. VIРамазанов А. Х. Россия и Дагестан в XIX — начале XX веков: государственно-политические, социально-экономические и культурные взаимовлияния. — Махачкала: ГУП «Дагестанское книжное издательство», 2003; Халилов A.M., Магомедов Ш. Б. Государственное (конституционное) право Республики Дагестан: Учебное пособие. -Махачкала: ИПЦ ДГУ, 1998 и др.

В.Я. Гельман, И. В. Гранкина, В. В. Комаровой, В. А. Максимова, Е. Е. Никитина, А. Б. Пастушенко, И. А. Полянского, Д. Ю. Шапсугова и др.1.

Особенностям нормативно-правового регулирования принципа разделения властей согласно конституциям Республики Дагестан посвящены работы С. Р. Бекишиевой, Я. Б. Гамзатова, Н. М. Костровой, А. Р. Магадова, Ш. Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, P.M. Мусаевой, Д. Ш. Пирбудаговой, А. Т. Рагимова, С. М. Шапиева и др.2.

В исследованиях Л. Б. Бутхановой, С. К. Давудова, О. М. Кулинченко, И. С. Масликова, Е. А. Николаева, А. А. Старовойтова и других рассмотрены общетеоретические проблемы соотношения ветвей власти в Российской Федерации и ее субъектах .

1 Полянский И. А., Комарова В. В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Юрист. 2000. № 12- Гранкин И. В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журнал российского права. 1998. № 4/5- Максимов В. А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации (правовые аспекты): Дис. канд. юрид. наук. — М., 1997; Никитина Е. Е. Устав области (края) как источник конституционного права // Журнал российского права. 1997. № 11- Гельман В .Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы, практика // Полис. 1998. № 1- Пастушенко А. Б. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: Автореф. Дис.. канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 1996; Володин В. В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, законотворчества и управления: Дис. канд. юрид. наук. — СПб., 1996; Черкашин Е. Ю. Законодательные органы России и их место в системе разделения властей (историко-теоретический аспект): Дис. канд. юрид. наук. — М., 1996; Шапсугов Д. Ю. Теория права и государства: Учебное пособие по курсу теории права и государства. — 4.2. — Ростов н/Д., 2001 и др.

Магомедов Ш. Б. Российский федерализм и правовой статус Республики Дагестан: вопросы истории, теории и конституционного строительства. — СПб., 1998; Комарова В. В., Магомедов Ш. Б. Глава государства, региона Российской Федерации. — М., 1999; Магадов А. Р. Проблемы становления и развития мировой юстиции в Российской Федерации и Республике Дагестан // Юридический вестник ДГУ. — Махачкала, 2003. № 1- Кострова Н. М. Мировая юстиция в России и в Дагестане: проблемы становления // Государство и право России и Дагестана в переходный период: Сборник статей ДГУ. — Махачкала, 2001; Рагимов А. Т. Административно-правовая реформа в центре и регионах//Вестник ДГУ. 2004. № 2- Мусаева P.M. Некоторые теоретические проблемы совершенствования законодательной власти в субъектах Российской Федерации//Актуальные проблемы юридической науки в Дагестане: Материалы вузовской научной конференции. — Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2002; Пирбудагова Д. Ш. Институт конституционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: вопросы истории, теории и практики: Монография. — Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2003; Алиев С. М., Шапиев С. М. В отстаивании этносов нужна насильственная активность//Новое дело. 2000. 3 ноябряХалилов A.M., Магомедов Ш. Б., Гамзатов Я. Б. Конституция Республики Дагестан: Научно-практический и историко-правовой комментарий. — Махачкала, 2001; Бекишиева С. Р. Органы государственной власти в правовой системе Республики Дагестан//Актуальные проблемы юридической науки в Дагестане: Материалы вузовской научной конференции. — Махачкала: ИПЦ ЦГУ, 2002 и др.

Бутханова Л. Б. Процесс законотворчества в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия): Дис. канд. юрид. наук. — М., 1997; Давудов С. К. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (организационно-правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук. — СПб., 1996; Старовойтов А. А. Организационно-правовые проблемы взаимоотношений законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере города Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Дис. канд. юрид. наук. — СПб., 1997; Яковлев М. М. Реформирование представительных и исполнительных органов государственной власти в Республике Саха (Якутия) (конституционно-правовые проблемы): Дис. канд. юрид. наук. — М., 1998; Николаев Е. А. Принцип разделения власти и проблемы государственного строительства // Право и политика. 2003. № 12- Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4- Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. — М., 1995; Масликов И. С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1997; Кулинченко О. М. Реализация принципа разделения законодательной и судебной власти (на примере Республики Адыгея) // Журнал российского права. 2000. № 9 и др.

Основные проблемы «национальной» практики реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации исследованы в работах А. С. Автономова, А. В. Безрукова, И. И. Бушуева, А. А. Козырева, Н. В. Колпакова, В. А. Черепанова и др.1.

Изучению особенностей реализации системы сдержек и противовесов в субъектах Российской Федерации посвящены исследования В. В. Иванова, Б. С. Крылова, М. Н. Марченко, А. Николаева, Н. Г. Салищевой, Ю. Г. Сумбатян, Н. Ю. Хаманевой и др.2.

Таким образом, исследование проблем разделения властей в последнее время стало одним из важных направлений развития современной юридической мысли. В исследованиях, посвященных проблемам разделения властей в практике современной России, главный упор делается на основные проблемы реформирования власти в стране и внесение соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. При всей актуальности указанных исследований они в незначительной мере раскрывают региональный аспект осуществления принципа разделения властей. При этом специфические особенности Республики Дагестан и других субъектов Российской Федерации позволяют изучать отличительные черты реализации принципа разделения властей в историко-правовом и общетеоретическом аспектах.

Исследование теоретических проблем реализации принципа разделения властей в субъектах федеративного государства важно не только для развития государства и его органов, но и для обеспечения эффективного функционирования институтов гражданского общества, в том числе местного.

1 Черепанов В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. — М.: МЗ-ПРЕСС, 2003; Козырев А. А. Проблемы соотношения государственного суверенитета Российской Федерации и государственной власти ее субъектов//Право и политика. 2003. № 3- Безруков А. В. реформирование властной вертикали в условиях разграничения федеральной и региональной компетенции//Право и политика. 2003. № 12- Бушуев И. И. Разделение властей в федеративном государстве: Дис. канд. юрид. наук. — М., 2002; Автономов А. С. Избирательная власть. — М., 2002; Колпаков Н. В. Теоретическая модель разделения властей на примере современной России // Юридическое образование и наука. 2001. № 2 и др.

2 Иванов В. В. Принцип разделения властей в Конституции США 1787 г. и Конституции Франции 1791 г.: Сравнительный анализ // Государство и право. 2000. № 12- Сумбатян Ю. Г. Концепция разделения властей: история и современность // Вестник МГУ. Серия «Политические науки». 2000. № 2- Марченко М. Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе // Вестник Моск. ун-та. 1994. № 4- Николаев А. Проблемы реализации принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации // ПиЖ. 2000. № 25- Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие//Государство и право. 2000. № 1- Крылов Б. С. Разделение властей: система сдержек и противовесов//Журнал российского права. 1998. № 6 и др. самоуправления, общественных организаций, средств массовой информации, политических партий.

Объектом диссертационного исследования выступает теория разделения властей как комплексное политико-юридическое явление, особенности ее формирования и реализации в субъектах Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются общетеоретические вопросы, связанные с историко-правовым развитием, нормативно-правовым закреплением и реализацией на практике теории разделения властей в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Дагестан).

Целью исследования является рассмотрение общетеоретических проблем реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации и определение мер по дальнейшему совершенствованию системы государственной власти на региональном уровне (на примере Республики Дагестан).

Задачи исследования. Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие задачи:

— дать общетеоретическую характеристику разделения властей как одного из важных признаков правового государства;

— изучить основные исторические этапы разделения властей в нашей стране с их характерными особенностями;

— рассмотреть теоретические проблемы дальнейшего совершенствования нормативно-правовых основ разделения властей в Российской Федерацииохарактеризовать основные особенности нормативно-правового закрепления принципа разделения властей в субъектах РФ;

— рассмотреть общетеоретические проблемы соотношения ветвей власти в современной России на федеральном и региональном уровнях;

— проанализировать основные отличия практики реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации, в том числе особенности реализации системы сдержек и противовесов;

— изучить основные проблемы обеспечения верховенства законодательной власти в субъектах Российской Федерации;

— исследовать проблемы функционирования судебных органов в условиях разделения властей в субъектах Российской Федерации;

— разработать предложения по преодолению имеющихся недостатков в практике реализации принципа разделения властей на региональном уровне.

Методологической основой исследования служат современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. Диссертантом использованы общенаучный, логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, конкретно-социологический методы познания, а также теоретические положения общей теории права и государства и отраслевых юридических наук, и в первую очередь конституционного права России. Это позволило выявить как общие, так и проблемы регионального характера, связанные с разделением властей в Российской Федерации.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, а также законодательные и подзаконные нормативные акты, закрепляющие принцип разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали, в том числе по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными (субъектов Российской Федерации) и местными органами власти. В ходе исследования использовалась также практика нормативно-правового разрешения рассматриваемых вопросов в зарубежных странах.

Эмпирической базой исследования являются обобщенные автором, в том числе посредством использования сети Интернет, опубликованные и неопубликованные материалы, отражающие состояние практики и общественного мнения по вопросам разделения властей в Российской Федерации и зарубежных странах. В ходе данного исследования автором был проведен опрос более 50 практических работников государственных органов Республики Дагестан, а также более 200 студентов старших курсов юридического факультета Дагестанского госуниверситета по проблемам совершенствования структуры госаппарата и реализации принципа разделения властей.

При работе над диссертацией автором также были использованы материалы практики, обобщенные на кафедре теории государства и права Дагестанского госуниверситета в ходе подготовки к двум республиканским научно9 практическим конференциям по проблемам становления гражданского общества и правового государства в 2000 и 2003 годах.

Научная новизна диссертационного исследования определяется поставленными выше целями и задачами, комплексным подходом диссертанта к разработке общетеоретических проблем разделения властей в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Дагестан).

В работе обоснованы следующие теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:

1. В дореволюционный период теоретические проблемы разделения властей в определенной мере освещались в отечественной науке, однако, в отличие от западных стран в России отсутствовала практика по их реализации, что объясняется особенностями сформировавшегося в условиях единой централизованной государственной власти в Российской империи менталитета общества и эволюции формы (монархического правления, унитарного устройства и политического режима) Российского государства.

2. В Дагестане и некоторых других субъектах РФ Северо-Кавказского региона (Чечня, Осетия, Ингушетия, Кабардино-Балкария и др.) еще задолго до разработки теории разделения властей на уровне местного самоуправления уже осуществлялась своеобразная система разделения властей (в Дагестаненародное собрание, избираемый или назначаемый правитель и судебный органдиван), что свидетельствует о народном характере складывавшегося в течение длительного периода времени и обеспечивавшего наиболее оптимальную организацию власти принципа разделения властей.

3. Советский период истории России характеризуется принципиальной неприемлемостью идей разделения властей для единой по сути власти Советов по горизонтали и разграничением власти по вертикали согласно принципу демократического централизма, что имело свои положительные и отрицательные стороны и соответствовало установившемуся на тот период политическому режиму в стране.

4. Реализация теоретических идей разделения властей стала возможной в нашей стране с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года и соответствующих основных законов субъектов РФ, в том числе Конституции Республики Дагестан 1994 г. При этом реализация принципа разделения властей в России в целом и в ее субъектах (в частности, в Республике Дагестан) идет по смешанной модели, воплощающей черты как американской, так и континентальной модели разделения властей, что обусловлено особенностями российской государственности.

5. Разделение властей в условиях унитарного государства (субъекта РФ) в настоящее время наиболее зависит от следующего: формирования обоснованной «национальной» практики в этой области, позволяющей реально функционировать механизмам сдержек и противовесов при осуществлении власти на всех уровняхобеспечения верховенства представительной от народазаконодательной власти и установления ответственности той или иной ветви власти при осуществлении мер по развитию обществаопределения мер по обеспечению независимости, эффективности судебной власти в системе разделения властейразработки мер по реализации системы сдержек и противовесов в чрезвычайных условиях, связанных с организацией борьбы с терроризмом, предупреждением экологических и техногенных катастроф и т. д. Указанные меры характерны и для федеративного государства в целом, однако при этом они оказываются отягощенными дополнительными проблемами, обусловленными сложной формой государственного устройства.

6. Осуществление принципа разделения властей на федеральном уровне в современной России связано, прежде всего: с обеспечением единства государственной власти при вертикальном разграничении полномочий органов законодательной и исполнительной властис определением сферы федеральной компетенции по наиболее значимым сферам социально-экономического развития общества и дальнейшей оптимизацией взаимоотношений центра и регионовс осуществлением в стране обоснованной региональной и национальной политикис разрешением имеющихся противоречий при разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправленияс созданием реального механизма юридической ответственности высших должностных лиц органов государственной власти Федерации и её субъектовс и определением места Президента и контрольно-надзорных органов в системе разделения властей и т. д.

7. Наиболее общими вопросами для всех субъектов РФ при реализации принципа разделения властей являются следующие: социально-экономические возможности субъектов Федерации по реализации собственной компетенции, определение формы парламента субъекта Федерации, незначительная роль партийной системы субъекта в реализации разделения властей, выработка и четкое определение элементов системы сдержек и противовесов, определение приоритетности законодательной ветви власти, повышение роли судебной власти в системе разделения властей.

8. Наиболее существенное воздействие на практику разделения властей в Республике Дагестан, как субъекте Российской Федерации, оказывают: особенности менталитета дагестанского народа, олицетворяющего ценности восточной и западной цивилизацийсложный национальный состав населения и обусловленная этим обстоятельством специфика власти на республиканском и местном уровнях и практика подбора кадров для властных структурбольшая взаимозависимость ветвей власти и подверженность практики их функционирования воздействию обычаев и традиций народов Дагестанаопределенная распространенность на практике характерных для советского периода форм и методов работы органов исполнительной власти и чрезмерно возросшие возможности (прежде всего через кадровую и финансовую политику) её влияния на другие органы государственной властиобусловленные обстановкой в Северо-Кавказском регионе, не характерные для традиционной «триады» разделения властей специфические формы и методы реализации власти, в том числе посредством вынужденного вмешательства органов федеральной власти.

9. В работе сформулированы также и конкретные предложения по обеспечению реализации принципа разделения властей на региональном уровне применительно к Республике Дагестан.

Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость работы состоит в том, что она вносит определенный вклад в разработку теории и практики разделения властей в Российской Федерации.

Сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти по созданию необходимых условий для реализации принципа разделении властей на региональном уровне. Кроме того, основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин: «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», а также других, близких по проблематике юридических дисциплин.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права Дагестанского госуниверситета, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы работы изложены автором в 7 опубликованных работах, в разработанном им спецкурсе «Разделение властей», а также нашли отражение в выступлениях автора на республиканских научно-практических конференциях, ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава ДГУ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, библиографии и приложения, содержащего сравнительный материал по разделению властей в республиках Северо-Кавказского региона.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Разделение властей является одним из важнейших гарантов сохранения в обществе права, государственной стабильности и социального благополучия. Разделение властей само по себе не обеспечивает автоматически социально-экономического прогресса, но оно предоставляет ряд средств для достижения благосостояния и свободы.

Вся система принципов и институтов разделения властей направлена на то, чтобы исключить предсказуемые злоупотребления властью, ограничить вмешательство властных структур в определенные сферы общественной жизни. В условиях разделения властей происходит рационализация процесса легитимации власти.

Следует отметить, что разделение властей предстает в нескольких выражениях: как идея (концепция, теория) и как принцип построения правового государства. Кроме того, наряду с полным и безоговорочным восприятием теории разделения властей встречается ее неприятие. Суммируя различные высказывания относительно сути теории разделения властей, можно отметить наличие двух основных подходов к трактовке теории разделения властей, реализующихся в формально-юридическом и фактическом (или функциональном) планах. При этом формально-юридический подход характерен для теории разделения властей в ее концептуальном значении как признака правового государства, а функциональный подход характеризует принцип разделения властей как основу организации государственной власти.

В российской юридической науке термин «разделение» применительно к государственной власти употребляется в двух значениях. Согласно одному из них, наиболее распространенному, он используется для обозначения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную — как «разделение властей». Данный принцип, важнейший для организации власти в демократическом государстве вне зависимости от формы его устройства, присущ унитарным и федеративным государствам и, как правило, закрепляется в их конституциях. Во втором значении термин «разделение» употребляется в отношении разделения государственной власти между федеративным.

172 государством и составляющими его государственными образованиями (государствами).

Общий принцип единства и разделения властей конкретизируется применительно к различным историческим ситуациям и положениям. Формы (модели) разделения властей неповторимы и невоспроизводимы в общественной системе иного типа чем та, которая их породила. Каждая эпоха, каждое общество разрешает загадку разделения властей только для себя. Но в любом случае не должно быть сосредоточения власти в руках одного лица или органа, иначе разделение властей станет невозможным.

В федеративном государстве «горизонтальное» разделение властей дополняется еще и разделением по вертикали, тем самым появляется дополнительное средство ограничения государственной власти. Федерализм как форма государственного устройства в своей основе не что иное, как разграничение государственной власти по вертикали, установление системы сдержек и противовесов в отношениях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации.

Федеративное государственной устройство — фактор, осложняющий реализацию принципа разделения властей. Проблемы разделения властей в федеративном государстве пересекаются с проблемами разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, что находит свое отражение в структуре, порядке организации и деятельности органов государственной власти, распределении компетенции, формах и принципах взаимоотношений органов власти разного уровня.

Развитие теории разделения властей в Российской Федерации отличается своеобразием, обусловленным историческим развитием российской государственности на протяжении более трех веков. Основной особенностью указанной теории в России является ее весьма медленное теоретическое развитие при почти полностью отсутствующем фактическом воплощении в структурировании государственной власти, что в первую очередь можно объяснить особенностями эволюции формы правления, формы государственного устройства и политического режима Российского государства.

В Дагестане становление принципа разделения властей происходило весьма.

173 своеобразно. Задолго до теоретической разработки теории разделения властей в западной и российской мысли на уровне местного управления здесь сложилась своеобразная модель разделения власти в форме народных собраний, дивана (судебного органа) и избираемого или назначаемого правителя. Появление подобной формы фактического распределения властных полномочий свидетельствует о народном характере принципа разделения властей, сложившемся в течение длительного периода времени как наиболее оптимальная форма власти и управления (в частности, в Нагорном и Южном Дагестане).

Бурное развитие воплощения принципа разделения властей в государственное управление стало возможным с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года (на федеральном уровне) и конституций Республики Дагестан 1994 и 2003 гг. (на региональном уровне). Следует отметить, что реализация принципа разделения властей в России и ее субъектах (в частности, на примере Республики Дагестан) идет по смешанной модели, воплощающей черты как американской, так и континентальной модели разделения властей, что обусловлено особенным путем развития российской государственности.

Основными общетеоретическими проблемами реализации принципа разделения властей в Российской Федерации и ее субъектах являются проблемы взаимодействия всех трех ветвей власти, вопросы «национальной» практики реализации принципа разделения властей в субъектах Федерации (рассмотренные на примере Республики Дагестан), особенности реализации системы сдержек и противовесов, вопросы верховенства законодательной власти, проблемы определения места судебных органов при разделении властей и др.

На основе проведенного теоретико-правового анализа нормативных основ разделения властей в субъектах федеративного государства (на примере Российской Федерации) можно сделать следующие выводы:

1. Нормативно-правовую основу разделения властей в федеративном государстве составляют: федеральная Конституция, федеральные конституционные законы и законы Российской Федерации, регламентирующие основные принципы формирования органов государственной власти на региональном уровне, договоры между федеральными органами государственной.

174 власти и органами государственной власти субъектов Федерации, конституции (основные законы) субъектов Федерации, а также региональные законы.

2. Сравнительный общетеоретический анализ нормативно-правовых актов субъектов Федерации показал преимущественную однородность регламентации взаимоотношений различных ветвей власти при реализации принципа разделения властей в субъектах РФ. Иными словами, законодательная власть в субъектах реализуется через региональные парламенты, исполнительная — через главу субъекта, высшее должностное лицо либо главу Правительства субъекта, судебная власть в субъектах РФ представлена федеральными судами и судами субъекта Федерации (конституционные (уставные) и мировые суды).

3. Теоретико-правовое исследование проблем организации региональных парламентов определило преимущественную тождественность в сфере полномочий и обозначило основные расхождения, связанные со структурой и эффективностью работы региональных парламентов. Рассмотрение различных точек зрения относительно однои двухпалатных региональных парламентов привело нас к выводу о том, что наиболее оптимальной формой организации законодательной власти в субъектах Федерации является однопалатный парламент. В связи с этим можно отметить следующие критерии определения эффективности деятельности региональных парламентов. В данной работе предлагается формула, включающая такие параметры, как продолжительность и ограниченность сессий по времени, количество депутатов и комитетов парламента, уровень квалификации аппарата, наличие финансовых полномочий по контролю за бюрократией, гласность законотворческой процедуры и т. д.

4. Система исполнительной власти субъектов РФ менее однородна по сравнению с органами законодательной власти, однако, при всем многообразии определения правового статуса главы субъекта Федерации, при всей значимости различий и оттенков, все они обладают полномочиями главы субъекта Российской Федерации, который в качестве высшего государственного чиновника в регионе выполняет три функции: «чисто символическую», исполнительную и политическую.

Действующий на сегодняшний день Государственный совет Республики.

Дагестан представляет собой коллегиальную форму президентского правления,.

175 которую можно наблюдать в странах, где обязанности президента осуществляются неким кругом высших должностных лиц, наделенных особыми полномочиями.

Одной из общетеоретических проблем законодательного закрепления и практического воплощения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации является вопрос о взаимоотношении главы государства (главы субъекта) и правительства (администрации), фактически осуществляющем исполнительную власть. Общеизвестно существование двух концепций соотношения этих органов: когда глава государства (субъекта Федерации) является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти одновременнокогда глава государства (субъекта Федерации) непосредственно не возглавляет исполнительную власть, и органом исполнительной власти формально является только правительство. В субъектах Российской Федерации представлены обе схемы организации исполнительной власти.

5. Наиболее полно и четко, с точки зрения нормативно-правового регулирования функционирования ветвей власти в рамках разделения властей, регламентировано место и роль судебной власти.

6. Наряду с классическими тремя ветвями власти в Республике Дагестан можно выделить орган учредительной власти — Конституционное собрание Республики Дагестан. В связи с принятие новой Конституции РД 2003 года и изменением полномочий указанного органа возникла острая необходимость в принятии нового Закона Республики Дагестан «О Конституционном собрании Республики Дагестан», поскольку данный орган не только несколько изменил свой статус, но и содержит ряд положений, нуждающихся в доработке, особенно в части, касающейся порядка формирования, сроков полномочий и т. п.

В связи с этим можно предложить следующие направления совершенствования законодательного регулирования деятельности Конституционного собрания Республики Дагестан:

— в Конституции Республики Дагестан необходимо структурно выделить и нормативно обозначить главу «Конституционное собрание Республики Дагестан», где четко закрепить механизм образования, компетенцию, порядок его работы и принятие решений;

— вместо ступенчатых выборов членов Конституционного собрания Республики Дагестан (конституционных выборщиков) закрепить их избрание путем свободных выборов в ходе выборов парламента республики и депутатов представительных органов местного самоуправления на тот же срок полномочий;

— для реального функционирования разделения властей на федеральном уровне необходимо признать факт существования органов в особым статусом состоявшимся и закрепить указанное положение законодательно, где будет дан строго ограниченный перечень органов с особым статусом с указанием их полномочий.

Общими для всех субъектов РФ являются такие теоретико-правовые проблемы реализации принципа разделения властей, как: возможность реализации субъектами Федерации собственной компетенции, определение формы парламента субъекта Федерации, незначительная роль партийной системы субъекта в реализации разделения властей, выработка и четкое определение элементов системы сдержек и противовесов, определение приоритетности той или иной ветви власти, повышение роли законодательной власти в системе разделения властей.

К особенностям реализации разделения властей в Республике Дагестан можно отнести следующие: клановость и тухумность как преимущественный принцип формирования органов государственной власти РД, коррумпированность всех слоев государственного аппарата, криминализацию органов государственной власти РД, особенности менталитета дагестанского народа, влияние национального состава населения на формирование ветвей власти, авторитаризм, клановое лоббирование в парламенте Республики Дагестан, большая взаимозависимость ветвей власти и др.

Для решения теоретико-правовых проблем, связанных с реализацией разделения властей в субъектах Федерации можно предложить следующие меры по повышению роли законодательной власти в системе разделения властей: предоставить региональному парламенту право участвовать в формировании Правительства субъекта Федерации путем согласования кандидатур;

— закрепить право законодательного вето на указы глав субъектов Федерацииувеличить количество контрольных полномочий региональных парламентов, для чего наделить их правом использовать такие формы парламентского контроля, как вопросы к правительству и непосредственно к премьер-министру, дебаты по общей политике правительства и отдельным вопросам, интерпелляция, постановка вопроса о недоверии или вынесение резолюции порицания, парламентские слушания, парламентские расследования, контроль за делегированием законодательства и др.

— для реализации указанных форм парламентского контроля создать специальный контрольный орган при законодательном (представительном) органе власти субъекта Федерации;

— создать при законодательном (представительном) органе власти субъекта Федерации «совещательно-рекомендательную» структуру, деятельность которой будет направлена на развитие системы консультативной и методической помощи законодательным органам местного самоуправления.

Для более эффективного взаимодействия ветвей власти на региональном уровне также необходимо проработать нормативно-правовую базу взаимодействия ветвей государственной власти с учетом не только особенностей федеративного устройства государства, но и исторических, экономических, политических и этнонациональных особенностей того или иного субъекта Федерации.