Административно-правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел

Актуальность темы

исследования. Актуальность исследования административно-правового регулирования оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел (ОРД ОВД) обусловлена произошедшими за последнее десятилетие изменениями законодательства в сфере ОРД ОВД. Эти изменения были связаны с принятием Федерального Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ), Уголовного кодекса РФ и многих других нормативно-правовых актов законодательного характера. До недавнего времени ОРД ОВД регламентировалась преимущественно закрытыми ведомственными нормативно-правовыми актами. Сегодня нормативно-правовая база ОРД ОВД стала более доступной для изучения. Однако рассмотрение вопросов, связанных с ОРД ОВД, в юридической литературе происходит в подавляющем большинстве случаев с уголовно-правовых и уголовно-процессуальных позиций. Административно-правовому аспекту проблемы уделяется ничтожное внимание, ограниченное лишь проблематикой административно-проверочной работы ОВД. Подобная ситуация приводит к тому, что институты административного права, на базе которых и основывается ОРД ОВД, остаются в тени и если рассматриваются, то лишь поверхностно. Закономерным следствием подобного пренебрежения являются многочисленные пробелы и противоречия в законодательстве об ОРД ОВД, а также преждевременные суждения о формировании отрасли оперативно-розыскного или уголовно-розыскного права.

В этих условиях возникла потребность в научной оценке данного законодательства, выявлении его пробелов и аргументированном определении отраслевой принадлежности ОРД ОВД. Причем научной разработке подлежит комплекс проблем, составляющих предмет настоящего исследования.

Тематика диссертации заставляет обратить внимание на имеющиеся проблемы реформирования, совершенствования сферы административно-правового регулирования ОРД ОВД.

Принятие в 1993 году Конституции РФ ознаменовало начало периода грандиозных государственно-правовых преобразований в нашей стране. В процессе начавшегося реформирования значение многих элементов механизма административно-правового регулирования требовало определенного переосмысления. Заметим, что зачастую этот процесс происходил больше на интуитивном, нежели на научно-обоснованном уровне.

Такие изменения не могли происходить изолированно, и существенным образом отразились на правовой системе в целом. Исключением не стала исследуемая нами сфера административно-правового регулирования ОРД ОВД России.

В результате, отсутствие изначально самой цели реформирования данного направления деятельности государства обуславливает сегодня необходимость совершенствования административно-правового регулирования ОРД ОВД России.

Перед тем, как определить основные направления реформирования, заметим, что в научных кругах активно обсуждается вопрос совершенствования правового регулирования ОРД ОВД в целом и совсем не уделяется внимания проблеме административно-правового регулирования. Это, на наш взгляд, в некоторой степени обедняет понимание сущности ОРД ОВД и способствует усилению позиций сторонников теории уголовно-правовой направленности ОРД.

Особенность процесса повышения качества регулирования ОРД ОВД на административно-правовом уровне заключается в том, что здесь необходимо говорить о совершенствовании именно управленческих, административных механизмов воздействия.

Полагаем, что цель совершенствования административно-правового регулирования ОРД ОВД состоит, с одной стороны, в построении новой, современной управленческой доктрины, в которой главной правовой установкой должна выступать необходимость действенной, а не декларативной защиты человека и общества от не правомерного использования возможностей ОРД ОВД, а с другой стороны, в разрушении сложившегося в обществе, в том числе в сознании законодателей, правоприменителей и некоторых ученых, стереотипа о предназначении ОРД ОВД для удовлетворения нужд преимущественно уголовно-правовых и уголовно-процессуальных институтов.

Состояние административно-правового регулирования ОРД ОВД в нашей стране и указанные выше цели обусловили следующие основные направления реформирования данной сферы государственной деятельности:

— установление оптимального соотношения между законодательным регулированием ОРД ОВД и ее регулированием на подзаконном уровне;

— четкое разграничение полномочий органов государственной власти в сфере административно-правового регулирования ОРД ОВД;

— научно обоснованная экспертиза действующих в сфере ОРД ОВД России нормативно-правовых актов, направленная на определение их соответствия Конституции РФ и устранение имеющихся противоречий;

— изучение и использование с соответствующей адаптацией позитивного зарубежного опыта в административно-правовом регулировании ОРД ОВД;

— повышение уровня правовой культуры и нравственности участников административно-правового регулирования ОРД ОВД;

— социальное, криминологическое и деликтологическое обоснование реформы.

Эффективность административно-правового регулирования ОРД ОВД России во многом связано с перспективами развития общей теории административного права и ОРД ОВД, которые в свою очередь определяются совокупным результатом развития науки в новых социально-политических и экономических условиях функционирования России в рамках мирового сообщества.

В связи с этим особую ценность приобретают сравнительно-правовые исследования, проводимые в плоскости российского и зарубежного административного права и ОРД, которые имеют существенное значение не только для достижения теоретических, но и практических целей. Сравнительное изучение права позволяет избежать национальной правовой изоляции и способствует предотвращению многих ошибок в процессе реформирования сферы административно-правового регулирования ОРД ОВД в России.

Некодифицированность законодательства является отличительной особенностью многих ведущих демократических держав Западной Европы, например, Великобритании. До 2000 года это касалось и законодательства в области ОРД. В 2000 году был принят нормативно-правовой акт, которых как по уровню кодификации, так и по содержанию, свидетельствует о значительном прогрессе законотворческой техники и кодификационного процесса — «Акт о регулировании разыскных полномочий"1.

Указанный нормативно-правовой акт «кодифицировал все предыдущее законодательство Великобритании, касающееся вопросов ОРД, особенно в части регулирования порядка ограничения определенных прав граждан». До принятия данного акта отдельные вопросы ОРД регулировались в основном следующими законодательными актами: о телеграфе 1949 года3- о перехвате сообщений 1985 года4- о службе безопасности 1989 года (с изменениями, внесенными в 1996 года)5- о разведывательных службах 1994 года6- о полиции 1997 года7.

Акт был принят 28 июля 2000 года. Он состоит из пяти частей и 5 Приложений. Акт регламентирует порядок санкционирования и проведения ОРМ, затрагивающих некоторые права человека. В Акте применительно к каждому из этих мероприятий устанавливаются «цели, для которых оно может проводитьсякатегории сотрудников государственных органов, которые могут его санкционироватькатегории со.

1 Regulation of Investigatory Powers Act 2000 // The Public General Acts and General Synod Measures. — London: HMSO, 2001. — Ch. 23.

2 Акхубеков A.X. Новый закон Великобритании в области оперативно-разыскной деятельности // Проблемы формирования уголовно-разыскного права. Выпуск 6. М., 2003. С. 6.

3 The telegraph Act 1949 // The Public General Acts and General Synod Measures. — London: HMSO, 1950.

Interception of Communications Act 1985 // The Public General Acts and General Synod Measures. — London: HMSO, 1986.

5 Security Service Act 1989 // The Public General Acts and General Synod Measures. — London: HMSO, 1990; Security Service Act 1996 //The Public General Acts and General Synod Measures. -London: HMSO, 1997.

6 Intelligence Services Act 1994 // The Public General Acts and General Synod Measures. — London: HMSO, 1995.

7 The Police Act 1997 // The Public Genera] Acts and General Synod Measures. — London: HMSO, 1998. трудников, которые могут его проводитьпорядок независимого судебного контроляпорядок удовлетворения жалоб отдельных лиц"1.

Таким образом, рассматриваемый нормативно-правовой акт имеет следующие существенные особенности, которые могут представлять интерес для отечественных законодателей, ученых и правоприменителей в сфере административно-правового регулирования ОРД ОВД России:

— кодифицирует, систематизирует практически все оперативно-розыскное законодательство Великобритании;

— регулирует всю негласную деятельность специальных служб и правоприменительных органов Великобритании, касающуюся основных прав граждан;

— распространяет свое действие на все правоохранительные органы Великобритании;

— устанавливает четкие основания, условия и порядок санкционирования и проведения ОРМ на основе обобщения и кодификации ранее действующего законодательства с учетом опыта других государств и рекомендаций Европейского суда по правам человека.

Таким образом, исследование вопросов, связанных с административно-правовым регулированием ОРД ОВД в настоящее время является весьма актуальным. Необходимость его проведения диктуется насущными проблемами современной административно-правовой теории и правоприменительной практики ОВД.

Степень научной разработанности темы. Различным аспектам проблемы административно-правового регулирования ОРД ОВД в разное время уделялось внимание в трудах ученых в области общей теории государства и права, административного права, а также ОРД.

1 Акхубеков А. Х. Новый закон Великобритании в области оперативно-разыскной деятельности // Проблемы формирования уголовно-разыскного права. Выпуск 6. М., 2003. С. 7.

Большое значение для исследования сущности явления административно-правового регулирования ОРД ОВД имеют труды таких ученых, как К. К. Горяинов, В. В. Николкж, B.C. Овчинский, Д. В. Осинцев, Г. К. Синилов, А. Д. Черкасов, А. Ю. Шумилов и многих других.

Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные труды таких ученых как С. С. Алексеев, А.ГТ. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, В. Вильсон, В. И. Елинский, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, Г. И. Петров, Ю. П. Соловей, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, P.O. Халфина и других.

Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что большинство из них осуществлены еще в советское время и основаны на нормах прежнего законодательства. Административно-правовое регулирование ОРД ОВД в контексте нового законодательства и современные тенденции развития теорий административного права и ОРД в данной сфере не были предметом самостоятельного научного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, складываются и развиваются по поводу организации и непосредственного осуществления ОРД ОВД, иными словами — общественные отношения, связанные с регламентацией ОРД ОВД в правовом обществе.

Предметом исследования является система правовых норм, регламентирующих организацию и осуществления ОРД ОВДмеханизм административно-правового регулирования ОРД ОВД и его элементыадминистративно-правовые институты, оказывающие влияние на ОРД ОВД.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является формирование научно-обоснованной концепции административно-правового регулирования ОРД ОВД.

Реализация данных целей предполагает решение следующих задач:

1) аргументировано определить правовую природу ОРД ОВД;

2) сформировать модели состояния упорядоченности ОРД ОВД как следствия правового регулирования;

3) определить отраслевой механизм правового регулирования, применение которого способно привести к фактической упорядоченности отношений в сфере ОРД ОВД;

4) изучить качественное состояние правовой регламентации в рамках системы источников права, регулирующих ОРД ОВД;

5) изучить особенности правоотношений, обусловленных реализацией ОРД ОВД;

6) изучить индивидуальные правовые акты, принимаемые в процессе осуществления ОРД ОВД.

Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы. Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования. В настоящем исследовании используются философские и специальные юридические категории. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции РФ, актов международного, административного, уголовного законодательства, постановлениях и определениях высших судебных органов Российской Федерации, ведомственных нормативных актах органов исполнительной власти и др.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых различных отраслей права, а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.

Научная новизна исследования. Научная новизна настоящего исследования состоит в научном обосновании современной комплексной концепции административно-правового регулирования ОРД ОВД. Полученные результаты являются фактически первым комплексным исследованием явления административно-правового регулирования ОРД ОВД.

На защиту выносятся следующие положения:

1. ОРД ОВД имеет административно-правовую природу и представляет собой вид административной деятельности ОВД, осуществляемый в особых условиях.

2. Оперативно-розыскные мероприятия, базирующиеся на методах ОРД ОВД, имеют административно-правовое происхождение.

3. Автором обосновывается точка зрения о том, что ОРД ОВД является объектом преимущественно административно-правового регулирования.

4. Правоотношения, возникающие в сфере ОРД ОВД, являются административно-правовыми.

5. В механизм правового регулирования ОРД ОВД включаются индивидуальные акты применения норма административного права.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение материалов настоящего исследования состоит в формировании и обосновании научной концепции административно-правового регулирования ОРД ОВД. Его выводы и предложения дополняют основные положения теории административного права, определяют роль и значение административно-правовых институтов в регламентации ОРД ОВД.

Практическое значение исследования состоит в создании систематизированного комплексного описания общих закономерностей и специфики административно-правового регулирования ОРД ОВД.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем административно-правового регулирования ОРД ОВД. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием правового регулирования ОРД ОВД, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства. Разработка и исследование основных вопросов административно-правового регулирования ОРД ОВД может представлять интерес для должностных лиц ОВД и других органов государственной власти.

Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность ОВД» и др.

Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД России, в ходе участия в научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей Московского университета МВД Россиинашли свое отражение в научных публикациях автораапробированы при проведении практических и семинарских занятий по административному и административно-процессуальному праву в Московском университете МВД России. Собственный опыт работы в оперативном подразделении и мнение действующих оперативных работников ОВД, высказанное автору по поводу положений диссертационного исследования, свидетельствуют о его своевременности и профессиональной значимости.

Сделанные в ходе исследования выводы были положены в основу выпускной квалификационной работы диссертанта о совершенствовании содержания курсов «Административного права» и «Административной деятельности ОВД» в образовательных учреждениях системы МВД России, которая получила высокую оценку и была успешно защищена на кафедре педагогики Московского университета МВД России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Настоящее исследование, на наш взгляд, представляет собой качественно новый взгляд на особенности современной ОРД ОВД. Приведенные в работе доводы, позволили в полной мере охарактеризовать ОРД ОВД с позиций институтов административного права и сделать следующие выводы, способствующие комплексному, объективному пониманию истинной сущности рассматриваемого явления:

— ОРД ОВД имеет административно-правовую природу и представляет собой вид административной деятельности ОВД, осуществляемый в особых условиях;

— ОРМ, базирующиеся на методах ОРД ОВД, имеют административно-правовое происхождение;

— ОРД ОВД является объектом административно-правового регулирования;

— система источников права, регламентирующих ОРД ОВД несбалансированна;

— правоотношения, возникающие в сфере ОРД ОВД, являются административно-правовыми;

— в механизм правового регулирования ОРД ОВД включаются индивидуальные акты применения норма административного права;

— цель совершенствования административно-правового регулирования ОРД ОВД состоит, с одной стороны, в построении новой, современной управленческой доктрины, в которой главной правовой установкой должна выступать необходимость действенной, а не декларативной защиты человека и общества от не правомерного использования возможностей ОРД ОВД, а с другой стороны, в разрушении сложившегося в обществе, в том числе в сознании законодателей, правоприменителей и некоторых ученых, стереотипа о предназначении ОРД ОВД для удовлетворения нужд преимущественно уголовно-правовых и уголовно-процессуальных институтов;

— в законодательстве недостаточно четко определенны контрольные полномочия в сфере ОРД ОВД субъектов государственной власти преимущественно высшего звена, в частности это касается Правительства РФ;

— отсутствует общий алгоритм взаимодействия министерств и ведомств в сфере ОРД, отсутствует единая концепция развития правоохранительных органов, осуществляющих ОРД;

— законодательного закрепления требует термин «органы внутренних дел»;

— ОРД ОВД не может быть отнесена ни к одному из видов уголовно-процессуальной деятельности, а, следовательно, ОРД ОВД объективно нельзя считать составной частью последней;

— осуществление ОРД ОВД представляет собой административный процесс;

— в процессе исполнения своих обязанностей при выявлении преступлений по средствам оперативно-розыскных мероприятий оперативные сотрудники не умышленно выявляют административные правонарушения, чем реализуют правоохранительную функцию административной деятельности ОВД в полном объеме;

— ОРД и административная деятельность ОВД направлены на решение одних и тех же задач, стоящих перед ОВД;

— реализация правоохранительной и обеспечивающей функций ОРД ОВД производится в рамках административно-правовых режимов;

— система источников права, регламентирующих ОРД ОВД включает в себя Конституцию РФ и федеральные конституционные законы, международно-правовые акты различных уровней, решения Конституционного и Верховного Судов РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативно-правовые акты Федеральных органов государственной власти;

— в ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» недостаточно четко определен термин «результаты ОРД»;

— надзирающая функция прокурора в ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» в полном объеме нормативно не обеспечена;

— ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» не однозначно определяет возможность использования ОРД в целях выявления и пресечения административных правонарушений;

— ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» не достаточно регламентирует процедуру проведения отдельных видов ОРМ;

— в настоящее время руководитель оперативно розыскного органа вправе по своему усмотрению направлять выделяемые финансовые средства на обеспечение того или иного вида деятельности данного органа, а не обязательно на проведение ОРД. Отсюда следует, что предписания, изложенные в ч. 1 и 2 ст. 19 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» не несут должной функциональной нагрузки;

— в ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» отсутствует указание на конкретные полномочия контролирующих ОРД инстанций (государственных органов и их должностных лиц);

— административно-правовое регулирование ОРД ОВД — нормативно-властное воздействие государства, его органов и должностных лиц на возникающие, длящиеся и прекращающиеся в процессе организации ОРД ОВД и в связи с ней общественные отношения путем установления правовых норм и принятия индивидуальных актов применения в соответствии с этими нормами по юридически значимым вопросам, возникающим в рамках таких отношений, с целью их упорядочивания;

— контрольные функции Правительства РФ в сфере ОРД ОВД в законодательных актах федерального значения прописаны расплывчато, конкретных мер контроля за ОРД ОВД в законах нет;

— в качестве субъектов правоотношений, возникающих в сфере ОРД ОВД, помимо непосредственных субъектов ОРД ОВД — органов внутренних дел, должностных и иных лиц, уполномоченных ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» и Законом РФ «О милиции» осуществлять ОРД в пределах своей компетенции, а также лиц, защищаемых и изучаемых посредством осуществления ОРД ОВД, могут выступать федеральные органы государственной власти, участвующие в административно-правовом регулировании ОРД ОВД и в связи с этим вступающие в отношения с ОВД, по поводу осуществляемой ими ОРД.

Проведенный анализ проблем административно-правового регулирования ОРД ОВД позволил сформулировать на базе сделанных выводов ряд полезных, на наш взгляд, предложений:

— не оспаривая необходимость кодификации правовых норм оперативно-розыскной деятельности, отметим, что в содержание такого закона-кодекса должны войти нормы, призванные обеспечивать интересы не только уголовного судопроизводства;

— необходимо иметь прозрачные, понятные нормативно определенные полномочия не только государственного органа, но и, что наиболее важно, конкретного чиновника, представляющего то или иное направление контроля за ОРД ОВД;

— необходимо нормативно закрепить особый режим использования сил, средств, методов ОРД в рамках административной деятельности ОВД, либо научно обосновать и в последующем ввести на нормативно-правовом уровне такие административно-правовые образования, как «административно-розыскная деятельность» и «административный сыск», с целью решения проблемы реализации правоохранительной функции ОРД ОВД в части выявления в ходе ОРД административных правонарушений, и использования сил и средств ОРД не оперативными подразделениями ОВД;

— в целях повышения качества законодательства в сфере ОРД ОВД необходимо провести сравнительно-правовые исследования в плоскости российского и зарубежного административного права и в области ОРД;

— в ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» целесообразно раскрыть основное содержание оперативно-розыскных мероприятий;

— в ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо прямое указание на те конкретные материальные предметы и документы, в которых выражаются результаты ОРД;

— в ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо указать, при проведении каких именно оперативно-розыскных мероприятий возможно изъятие предметов, материалов и сообщений;

— ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо дополнить нормой, предусматривающей обязанность руководителя органа, осуществляющего ОРД, предоставлять прокурору по его требованию в установленных законом случаях необходимые оперативно-служебные документы;

— необходимо нормативно регламентировать допустимость и порядок использования так называемой «попутной» информации, получаемой в процессе осуществления ОРМ не целенаправленно и не умышлено. Например, в процессе прослушивания телефонных переговоров информация получается как от фигуранта, так и от его собеседников, что не предусмотрено санкцией;

— необходимо соответствующим образом скорректировать положения статьи 8 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» и внести в нее поправки, предусматривающие увеличение сроков уведомления суда, получения судебного решения или прекращения неотложно начатого проведения оперативно-розыскного мероприятия при совпадении выходных и праздничных дней. Требуется также дополнение статьи рядом норм, регламентирующих ныне не урегулированные вопросы проведения отдельных видов оперативно-розыскных мероприятий. Так, сбор образцов для сравнительного исследования не всегда возможен без ограничения конституционных прав граждан, что требует соответствующей поправки. При контроле почтовых отправлений иногда возникает необходимость срочного изъятия предметов и веществ, составляющих угрозу личной или общественной безопасности. Этим обусловлена необходимость введения специальной нормы о порядке изъятия таких предметов и веществ. Дополнение статьи 8 продиктовано также потребностью разрешения коллизий, возникающих при буквальном толковании нормы части 2 данной статьи. Так, несмотря на наличие в Законе РФ «О милиции» разрешающей нормы о возможности беспрепятственного проникновения сотрудников в жилища граждан при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления (п. 18 ст. 11), соответствующие действия оперативных работников могут быть необоснованно квалифицированы как совершенные с нарушением предписаний ч. 2 ст. 8 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»;

— одним из возможных путей устранения противоречия, связанного с использованием частными детективами, а, следовательно, и службами безопасности предприятий в своей деятельности специальной техники (что с одной стороны с некоторыми ограничениями разрешено Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а с другой — категорически запрещено статьей 6 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности») могло бы быть введение в соответствующие нормативно-правовые акты нормы, определяющей понятие и условия использования «многопрофильной специальной техники» или «техники двойного назначения»;

— в ст. 19 ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо прямо указать на то, что субъектам, уполномоченным на осуществление ОРД, финансовые средства выделяются только для финансирования оперативно-розыскных мероприятий и ни для чего иного.

В заключении хотелось бы подчеркнуть следующее. Только после того, как государство определит систему своих жизненно важных, общенациональных интересов, установит перед ОВД ясные цели и задачи, можно будет предпринимать конкретные попытки по целенаправленному совершенствованию административно-правового регулирования ОРД ОВД.