Государственное регулирование регионального развития: пространственная структура власти и региональная экономическая политика

Актуальность темы

исследования. Проблема государственного регулирования регионального развития в настоящее время актуальна во всех странах мира — как больших по площади и численности населения, так и малых. Развитие информационных технологий и повышение значимости НТП в развитии человечества, вступление мира в период глобализации экономики сопровождается ростом региональных различий в условиях жизни и предпринимательства населения планеты. Когда правительства не могут найти способы разрешения проблем общества, сопровождаемых ростом региональной дифференциации политических, экономических, социальных и др. условий жизни населения, возникает кризис власти, в результате которого возможен распад единого государства. Чтобы не допустить чрезмерной региональной дифференциации в социально-экономическом развитии в XX в. правительства отдельных стран стали осуществлять сильную региональную экономическую политику. Региональная политика занимает центральное место в деятельности наднациональных правительств при образовании союза государств на принципах федерализма (например, ЕС).

В России трижды в XX веке сменилась форма государственной власти и дважды изменилась модель экономики. Одна из причин этого явления — наличие значительных региональных различий в социально-экономическом развитии страны. Смена власти сопровождалась территориальным распадом Российской империи и СССР.

Вступив на путь рыночных преобразований правительство Российской Федерации в начале 1992 г. предприняло меры по укреплению территориальной целостности страны. В марте 1992 г. был подписан Федеративный договор, согласно которому сложившаяся в советский период сетка административно — территориального деления РСФСР была принята за основу пространственной структуры власти федеративного государства. Он способствовал сохранению политического единства Российской Федерации, закрепленного в 1993 г. принятием Конституции Российской Федерации. При этом автоматически был зафиксирован присущий советскому периоду развития страны дисбаланс политических прав, функциональных обязанностей и финансово-экономических возможностей властей субъектов Федерации. В советский период этот дисбаланс сглаживался путем целевого финансирования из союзного бюджета выполняемых региональными властями функций, в основе которых лежал нормативный и унифицированный подход к обеспечению всех слоев населения стандартным набором государственных услуг (благ).

В первые годы рыночных преобразований правительство РФ продолжало оказывать финансовую помощь властям субъектов Федерации на выполнение государственных функций, решая вопросы в рабочем порядке. Постепенно был создан формализованный механизм формирования бюджетов региональных властей на принципах, присущих государствам со смешанной формой собственности и рыночными принципами организации экономики. Были приняты налоговый и бюджетный кодексы, определились источники бюджетных доходов и направления расходов властей разных уровней. Проведена реформа межбюджетных отношений, приняты федеральные законы, разграничившие предметы совместного ведения между властями разного уровня. Законодательная основа подводится под социальную политику государства по оказанию услуг и помощи разным слоям населения. Несмотря на это, региональные различия в социально экономическом развитии Российской Федерации практически не сокращаются. Более 50% ВВП страны производится только в 10−12 субъектах Федерации. Региональные различия в ВРП на душу населения многократно превышают уровень, присущий не только высокоразвитым странам, но и развивающимся.

В начале рыночных реформ федеральное правительство формально признавало необходимость проведения в Российской Федерации сильной региональной экономической политики, направленной на стимулирование развития экономики в проблемных регионах. Этот факт нашел отражение в региональном разделе «Программы углубления экономических реформ», принятой в 1992 г. Постепенно в деятельности правительства РФ эта задача ушла на задний план.

В утвержденной в начале 2006 г. среднесрочной программе правительства РФ подчеркнуто, что «необходимо перейти от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты Российской Федерации и муниципальные образования к мобилизации имеющихся ресурсов экономического роста"'. Акцент сделан на обеспечении добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями за привлечение капитала, рабочей силы, включая устранение барьеров на свободное перемещение рабочей силы, товаров и услуг, капиталов, открытие региональных рынков, устранение препятствий для реализации инвестиционных проектов, развития малого бизнеса на региональном и местном уровнях. Стремясь обеспечить устойчивый экономический рост и повышение конкурентоспособности страны, правительство РФ меняет направление региональной политики, обращая внимание на регионы, где возможно образование конкурентоспособных экономических кластеров. Вводятся новые «институты развития» (ОЭЗ, технопарки и др.), внедрение которых в экономику, несомненно даст импульс ускоренному инновационному развитию ряда субъектов РФ. Однако это не снимает с повестки дня проблему глубокой экономической и налоговой асимметрии Федерации и необходимости участия федеральной власти в ее разрешении. Заметим, что в предыдущие годы правительство РФ решало задачу выравнивания бюджетной обеспеченности жителей, а не уровня экономического развития субъектов РФ. Отсутствие четкой.

1 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р. структуризованной региональной экономической политики создает неверную оценку результатов ее реализации.

Россия выделяется среди стран мира огромной территорией со специфическими природно-климатическими условиями хозяйствования и жизни населения, наличием многоэтнического и многонационального состава населения с глубокими историческими корнями и своеобразной системой расселения и др. характеристиками. Естественно, что фактор пространства и его влияние на экономику и государственное устройство России нашел отражение в работах выдающихся отечественных ученых прошлых эпох.

Корни современных концепций обоснования целей и инструментария государственного вмешательства в рыночную экономику уходят в глубь веков. Региональная экономика, включая региональную экономическую политику, как самостоятельная отрасль знаний перешла в стадию активного формирования сравнительно недавно. В 1956 г. вышла первая книга американского ученого У. Айзарда, в которой он поставил задачу ликвидировать расхождения между классическими теориями размещения производства и ведущими школами общей экономической теории. В одной из своих работ У. Айзард указывает на существование 13 определений региональной науки, которые свидетельствуют о междисциплинарном характере этой дисциплины.

Интенсивному изучению проблем региональной экономики, вопросов взаимодействия экономик регионов в пределах отдельных стран, а также государств в мировом экономическом пространстве способствует практика использования математического аппарата в исследовании экономики. Появление в середине XX века быстродействующей вычислительной техники позволило обрабатывать обширные массивы информации. Сильные школы экономистов, занятых изучением региональной экономики с использованием математических методов, возникли не только на западе (В. Леонтьев, У. Айзард и др.), но и в СССР (А.Г. Аганбегян, М. М. Албегов,.

А.Г. Гранберг, М. Г. Завельский, В. И. Суслов, П. В. Шеметов и др.). В СССР получили развитие исследования методологических вопросов региональной экономики и комплексного территориального планирования, формирования региональных программ и ТПК (М.К. Бандман, В. В. Кистанов, Н. Н. Некрасов, П. Е. Семенов, Б. П. Орлов, Б. М. Штульберг, Р. И. Шнипер и др.).

После распада СССР, с началом формирования новой модели государственной власти возрос интерес к зарубежным работам, посвященным вопросам мировой экономики, организации и функционирования федеративной модели государства и региональной политике правительств западных стран (J. Stiglitz, D. Elazar, Н. Armstrong, J. Taylor, J. Batchler, C.C. Артоболевский, Ю. Н. Гладкий, А. И. Чистобаев, Р. А. Гусейнов и др.). В России активизировались исследования вопросов экономической и финансовой основы федерализма (С.Д. Валентей, А. М. Лавров, В. М. Масаков, В. Б. Христенко и др.), региональной экономической политики (А.Г. Гранберг, В. Г. Введенский и др.), региональной асимметрии Российской Федерации и государственного регулирования территориального развития (Б.Л. Лавровский, В. Н. Лаженцев, В. Н. Лексин, П. А. Минакир, Н. Н. Михеева, А. Н. Швецов, А. О. Полынев и др.). По советской традиции объектом пристального изучения являются макрорегионы России и новые территориальные образования — федеральные округа (В.В. Кулешов, В. Д. Маршак, П. А Минакир, С. А. Суспицын, В. Е Селиверстов и др.). Расширяется круг исследователей проблемы социально-экономического развития отдельных субъектов РФ, региональных рынков, урбанизации экономики, роли региональных властей в формировании институциональной среды экономики и других вопросов регионального развития страны (А.А. Кисельников, А. С. Новоселов, О. С. Пчелинцев и др.).

Региональная ветвь российской экономической науки переживает в настоящее время период экстенсивного развития, расширяя сферу исследования. Явно не хватает работ системного характера, обобщающих и гармонизирующих разные направления региональных исследований. Повидимому, по этой причине «за годы экономических реформ в стране так и не была разработана концепция региональной политики, направленная на обеспечение социально-экономического развития», что было подчеркнуто в проекте программы социально-экономического развития Российской Федерации на 2005;2008 гт.2.

Цель исследования — разработка концепции государственного регулирования регионального развития страны как системы целей и мероприятий, реализуемых через подсистему пространственной структуры государственной власти (основную) и региональную экономическую политику центральной власти (дополнительную функцию).

В соответствии с этой целью в ходе исследования решались следующие основные задачи:

1) анализ исторических тенденций в изменении экономических принципов организации пространственной структуры государственной власти и направлений региональной экономической политики в периоды индустриального развития стран и глобализации мировой экономики;

2) выявление специфики схем распределения инструментария экономической политики между разными уровнями власти в федеративных и унитарных государствах и изменений в них, привносимых процессом глобализации;

3) структуризация инструментария и форм региональной экономической политики правительств развитых стран рыночной экономики;

4) сравнительный анализ пространственных структур организации государственной власти и направлений региональной политики США, ЕС, Российской империи, СССР и РФ;

2 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005 — 2008 годы) (продолжением/Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. — 2005. — № 3, с. 31.

5) исследование характера реформирования и новых экономических и финансовых принципов организации пространственной структуры государственной власти в Российской Федерации;

6) характеристика изменений в целях, формах и направлениях региональной экономической политики федерального правительства в период 1992;2005 гг.;

7) разработка предложений по усилению координирующей и регулирующей роли федеральной власти в региональном развитии страны;

8) анализ тенденций в социально-экономическом развитии Сибири в 1990;2003 гг. и выявление специфических черт процесса адаптации сибирских субъектов Федерации к рыночным условиям;

9) разработка предложений по согласованию федеральной политики развития Сибири с задачами социально-экономического развития субъектов СФО.

Объект исследования. Объектом исследования являются экономические и финансовые проблемы организации пространственной структуры власти и направления региональной экономической политики развитых стран с федеративной моделью государства (США, ЕС и Россия).

Предметом исследования является инструментарий экономической политики разных уровней государственной властицелевые ориентиры, формы и механизм реализации региональной экономической политики в высокоразвитых рыночных странах и в Российской Федерации. Более детально исследуются современные региональные проблемы социально-экономического развития Сибирского федерального округа и подходы к их решению.

Область исследования — региональная экономика: исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем (5.9) — региональная социально-экономическая политика, анализ особенностей и эффективности экономической политики на различных уровнях территориальной организации — национальном, в крупных экономических районах, субъектов Федерации, муниципальном (5.15).

Методологическую и методическую базу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем социально-экономического развития регионов отдельных стран, вопросам федерализма и региональной экономической политики, а также инструментария и форм государственного регулирования регионального развития стран в условиях рыночной и плановой экономики.

Информационной базой исследования являются данные Федеральной службы государственной статистики РФ, нормативные документы федеральных и региональных органов власти, разработки СОПС МЭРТ и РАН и ИЭОПП СО РАН и других исследовательских организаций.

Достоверность и обоснованность результатов исследования определяется применением совокупности современных научных методовсопоставлением результатов, полученных с помощью различных методологических подходовиспользованием альтернативных источников статистической информацииапробацией положений диссертации в органах государственного управления федерального и регионального уровней.

Научная новизна диссертации. Впервые в экономическом исследовании:

• раскрыта взаимообусловленность между экономическими принципами организации пространственной структуры государства и направлениями региональной экономической политики центральной властивыделено пять направлений в региональной политике развитых стран — традиционное, региональный аспект отраслевых политик, межинституциональное, интеграционное и инновационное;

• выявлены тенденции в распределении инструментария экономической политики между разными уровнями власти в ходе индустриального развития стран и в период глобализации мировой экономики;

• предложен авторский подход к структурированию форм региональной экономической политики по признакам использования распространенных и новых технологий, инструментария налогово-бюджетной политики;

• обосновано, что в современной России сформировалась модель государственной власти с чрезмерной централизацией инструментария фискальной политики и регламентацией функциональных обязанностей региональной властитакие черты, как правило, присущи унитарным государствам, поэтому российский федерализм можно назвать «унитарным федерализмом»;

• предложен оригинальный подход к совершенствованию механизма реализации традиционного и интеграционных направлений региональной политики правительства РФразработана схема взаимодействия Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ и Минфина РФ при разработке федерально-территориальных и федерально-окружных целевых программпредложено создание в федеральных округах корпораций регионального развития (подчиненных Минрегионразвития), агентств региональной экономической политики (подчиненных Минэкономразвития) и фондов развития региональной экономики (подчиненных Минфину РФ);

• выявлены новые тенденции изменения характера воспроизводственных процессов в промышленности, сельском хозяйстве, сфере услуг, проявившиеся в регионах Сибирского федерального округа в период 1992;2003 гг.;

• предложен механизм согласования долгосрочных целей развития Сибири с задачами социально-экономического развития отдельных субъектов РФ путем разработки концепций совместного развития группы соседних субъектов Федерации (относительно благополучных и менее развитых), на основании которых должны разрабатываться федеральноокружные целевые программы, в том числе способствующие формированию межрегиональных экономических кластеров.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В области теории:

• показано, что региональная экономическая политика как дополнительная функция центрального правительства существует в унитарных и федеративных государствах. В классических федерациях, создаваемых «снизу», практически отсутствует межинституциональное направление региональной политики, когда федеральное правительство оказывает финансовую помощь субфедеральной власти на выполнение государственных функций (США, ЕС). В федерациях, образованных «сверху», при наличии в стране глубокой экономической и налоговой региональной асимметрии, межинституциональное направление может быть основным в региональной политике (Российской Федерации). Предложено употреблять понятие «унитарный федерализм» как характеристику государства с чрезмерной централизацией прав в формировании налогово-бюджетной политики (аналогичное понятиям «конкурентный» и «кооперативный» федерализм);

• выявлено, что в процессе глобализации мировой экономики, сокращается возможность центрального правительства в использовании инструментария торговой и монетарной политики в регулировании экономики. Одновременно возрастает значимость налогово-бюджетной политики региональной и местной власти;

• проведена структуризация направлений региональной экономической политики правительства РФпоказано, что центральное место занимает межинституциональное направление, механизм реализации других направлений еще не сформирован;

• установлено, что одной из причин огромного дисбаланса между политическими правами, функциональными обязанностями и финансово-экономическими возможностями субъектов Федерации является сохранение сетки административно-территориального деления РСФСР. Поскольку экономический потенциал субъектов РФ сильно различается, социальная дифференциация глубокая, а возможности в использовании инструментария экономической политики небольшие, федеральная власть должна усилить традиционное и межрегиональное направления региональной экономической политики;

• введено понятие «инновационное направление» региональной экономической политики, которое характеризует деятельность государственной власти по созданию в регионах институциональной экономической среды, стимулирующей инновационные процессы в экономике регионов.

В области методологии:

• предложено для выявления причин низкого социально-экономического развития субъектов РФ, выявления «узких» мест на пути экономического роста и в целях определения приоритетных направлений региональной экономической политики федеральной и региональной властей пользоваться методологией комплексного анализа воспроизводственных процессов в регионах. Она включает: анализ формирования численности и структуры населенияизменений в структуре ВРП и в основных сферах экономики региона с рассмотрением показателей эффективности производства ВРП, производительности труда в промышленности и сельском хозяйстве, финансовой деятельности предприятийанализ сфер и скорости распространения инновационных технологийанализ состояния финансовых ресурсов регионов, включая средства предприятий, денежные накопления населения, бюджеты субъектов Федерации и другие источники финансовых ресурсов;

• показаны пробелы (отсутствие документов) в методологии обоснования долгосрочной и среднесрочной политики федеральной и субфедеральной властипредложено расширить состав прогнозных и программных документов федерального правительства и региональных властей, раскрывающих рациональные направления межрегиональной экономической интеграциина уровне федеральных округов предлагается разрабатывать концепции совместного развития (КСР) соседних субъектов Федерации, как основу федерально-окружных целевых программ, способствующих экономической интеграции относительно сильных и слабых субъектов РФ и формированию межрегиональных экономических кластеров, конкурентоспособных на внешних рынках;

• предложено при анализе тенденций социально-экономического развития субъектов Сибирского федерального округа и разработке КСР выделять три территории: Юг Западной Сибири (Омская, Томская, Новосибирская, Кемеровская область, Алтайский край и Республика Алтай) — Енисейский регион (Красноярский край, включая Таймырский и Эвенкийский АО, республики Хакасия и Тыва) — Байкальский регион (Республика Бурятия, Иркутская и Читинская области с Усть-Ордынским Бурятским и Агинским Бурятским АО).

В области практики:

• предложено на уровне страны и макрорегионов (федеральных округов) восстановить практику разработки Комплексной программы научно-технического прогресса на 20-летний период, реализовать предложения ученых Российской академии наук по разработке Стратегии территориального развития РФ и стратегий развития крупных макрорегионов (федеральных округов) как основных долгосрочных территориальных документов;

• разработан новый подход к совершенствованию механизма традиционного и интеграционного направлений региональной экономической политики федерального правительства: образование агентств региональной экономической политики в центре и в федеральных округах, подчиненных Минэкономразвития и торговли РФучреждение с участием Минрегионразвития РФ в федеральных округах корпораций регионального развития, как аналитических экономических центровобразование специализированных фондов развития региональной экономики в центре и в федеральных округах, находящихся в подчинении Минфина РФ;

• обрисованы контуры КСР Юга Западной Сибири, Енисейского региона, Байкальского региона;

• результат проведенного исследования можно использовать в качестве: 1) информационно-аналитического руководства при обосновании направлений и форм региональной политики федерального правительства- 2) методического пособия по разработке программных документов социально-экономичексого развития субъектов Федерации- 3) учебного пособия по вопросам государственного регулирования региональной экономики- 4) справочного пособия по тенденциям социально-экономического развития субъектов СФО в период 1990;2003 гг.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования были представлены в докладах и выступлениях:

• на международном семинаре по проблемам регионального развития «Problems of Countries in Transition to a Market Economy» (21−24 апреля 1991 г.), Международный институт прикладного системного анализа (IIASA), Чехословакия);

• на международном семинаре по проблемам регионального развития «Region Industrial Restructuring» (8−9 октября 1991 г., OECD, Нидерланды);

• на международном семинаре «Экономические основы местного самоуправления» (12−25 октября 1997 г., Германский фонд международного развития, Берлин);

• на межрегиональной конференции «Актуальные проблемы региональной политики и национальной безопасности» (7−8 апреля 1998 г., Уральская Академия государственной службы, Екатеринбург);

• на международном семинаре «Формирование бюджета и его утверждение» по проекту Национального фонда подготовки кадров № 4100.

Управление государственным бюджетом" (10−28 мая 1999 г., Сибирская академия государственной службы, Новосибирск);

• на научно-практической конференции «Роль и место таможенной службы Сибири в обеспечении экономической безопасности государства» (15 ноября 2002 г., Сибирское таможенное управление ГТК России, Новосибирск);

• на юбилейной научной конференции «Регион: проблемы планирования и управления» (22 ноября 2002 г., ИЭОПП СО РАН, Новосибирск);

• на организованном Общественной палатой РФ выездном стратегическом коллоквиуме по региональному развитию и местному самоуправлению в г. Новосибирске (20 апреля 2006 г. по теме «Стратегическое развитие Сибири как макрорегиона»);

• на семинарах и конференциях, проводимых Межрегиональным Центром повышения квалификации Сибирской академии государственной службы.

Полученные в рамках исследования результаты использованы:

1)в Исполнительном комитете Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» при подготовке концепции Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Сибири (2008;2020 гг.)»;

2) в Новосибирском областном Совете депутатов при разработке закона «О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Новосибирской области», принятого в 2000 г.;

3) в Администрации Новосибирской области при разработке программы социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу 2000;2003 гг., утвержденной Законом Новосибирской области от 6 декабря 2001 г. № 197−03;

4) в Администрации Алтайского края при подготовке среднесрочных и долгосрочных документов развития экономики.

В процессе данного исследования были подготовлены учебные пособия, получившие широкое распространение в ВУЗах страны: «Региональная политика в странах рыночной экономики», «Тенденции социально-экономического развития сибирских субъектов Федерации (19 901 995 гг.)», «Регионоведение», «Региональная экономика и управление», «Экономика Сибири».

Публикации. По теме диссертации опубликовано более 110 научных работ, общим объемом 131,3 пл. (в том числе авторские — 104,3 пл.): тринадцать публикаций в журналах, рекомендованных ВАКом, в главах пятнадцати коллективных монографий, а также в индивидуальных монографиях — «Математические методы в формировании ТПК», объемом 5 пл., 1979 г. и «Государственное регулирование регионального развития: Мир, Россия, Сибирь», объемом 32 пл., 2005 г.

Структура диссертации обусловлена логикой проводимого исследования. Работа состоит из введения, семи глав, объединенных в три раздела, заключения, приложений. Основной текст диссертации изложен на 316 страницах и содержит 36 таблиц и 24 рисунка. В приложение вынесены 17 таблиц и 1 рисунок.

Список литературы

насчитывает 332 наименования.

Выводы, которые можно сделать при сравнении методологических подходов научных коллективов СОПС и ИЭОПП СО РАН к стратегическим вопросам развития Сибири на долгосрочную перспективу состоят в следующем.

Во-первых, в исследованиях СОПС Сибирь в большей степени представлена как часть экономического пространства России, поэтому предложения о сущности долгосрочной стратегии развития Сибири основываются на преобладании общегосударственного интереса к этому макрорегиону. Он со.

2 Главными организаторами разработки проекта ФЦП «Сибирь» были СОПС при Минэконразвития РФ и РАН, ИЭиОПП СО РАН. стоит в том, что Сибирь вместе с Уралом и Дальним Востоком не только сейчас, но и в долгосрочной перспективе рассматриваются как ресурсная база страны.

Во-вторых, в исследованиях ИЭОПП СО РАН на первый план были вынесены проблемы развития конкретных отраслей и регионов Сибири. Они не находятся в конфронтации с общегосударственными интересами, однако заставляют смещать акценты в приоритетах федеральной политики в пользу решения социально-экономических проблем проживающего здесь населения.

И, наконец, определенные различия существовали и во взглядах на формы и инструментарий государственного участия в развитии Сибири. В СОПС было предложено различать финансовое состояние отдельных отраслей в зависимости от их присутствия на мировом и внутреннем рынках, и с учетом этого осуществлять их выборочную поддержку. В ИЭиОПП СО РАН предлагались мероприятия экономического механизма, относящиеся ко всей территории Сибири, без выделения особых отраслей и территорий. ФЦП «Сибирь» отводилась роль интеграционной межрегиональной программы.

Углубление негативных тенденций в развитии сибирских субъектов Федерации в годы рыночных реформ и слабая финансовая поддержка федеральным правительством мероприятий, отраженных в ФЦП «Сибирь», обусловили необходимость вновь поставить вопрос о перспективе развития Сибири в 2000 г., когда был образован Сибирский федеральный округ. Не связанные никакими внешними ограничениями со стороны федерального правительства сибирские ученые изложили свой взгляд на развитие макрорегиона Сибирь до 2020 г. в «Научных основах стратегии социально-экономического развития Сибири» [Добрецов и др., 2001 (Б)]. Правительство РФ внесло существенные корректировки в предложенный сибиряками материал и утвердило 7 июня 2001 г. «Стратегию экономического развития Сибири» (СЭРС) как долгосрочный документ (распоряжение № 765-р). Академик В. В. Кулешов и д.э.н. Е. Б. Кибалов, сравнивая СЭРС с «Научными основами.», отметили, что во многом «расхождения суть следствие несовершенного механизма взаимодействия между разработчиками стратегии и правительственными структурами, для нужд которых осуществляется разработка и которыми принимаются окончательные решения» [Кибалов, Кулешов, 2002, с. 47].

Причина «несовершенного механизма взаимодействия между разработчиками стратегии и правительственными структурами», на наш взгляд, кроется в том, что до сих пор в своей политике правительство РФ руководствуется среднесрочными программами реформирования экономики3. «Научные основы стратегии социально-экономического развития Сибири» разрабатывались на долгосрочную перспективу и содержат обширный материал, подготовленный по методологии системного подхода. Такой подход в СССР применялся при разработке Комплексной программы научно-технического прогресса (КП НТП), разрабатываемый на 20 лет (см. рис. 2.6). КП НТП предшествовала Генсхеме развития и размещения производительных сил СССР, раскрывающей территориальный аспект развития страны4. Вместо Генс-хемы развития и размещения производительных сил СОПС предложил разрабатывать «Стратегию территориального развития РФ» (см. рис. 5.3). Вопрос о разработке документа, аналогичного КП НТП, остался открытым.

Свидетельством того, что «Научные основы стратегии социально-экономического развития Сибири» по существу в настоящее время выполняют роль КП НТП макрорегиона Сибирь, является то, что они послужили основой для разработки обширного ряда других документов, включая Транспортную стратегию РФ до 2025 г. 5 [Стратегии., 2004, с.573−575]. Представленный в «Научных основах стратегии социально-экономического развития.

3 На момент рассмотрения в правительстве «Научных основ стратегии социально-экономического развития Сибири» официальным документом, определяющим политику федерального правительства, была Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002;2004 годы), принятая 10 июля 2001 г. В ней доминировало мнение, что роль государства в экономике должна снижаться.

4 Последняя КП НТП СССР (РСФСР) была разработана и утверждена на период до 2010 г. На рубеже 1990;х годов в СОПС были подготовлены также «Основные положения Генеральной схемы развития и размещения производительных сил СССР на период до 2010 г.». Вследствие распада СССР работы над этими документами прекратились [Стратегии., 2004, с. 8]. s Над «Научными основами стратегии социально-экономического развития Сибири» работал большой коллектив ученых, сотрудников сибирских отделений трех академий — РАН, PACXH и РАМН.

Сибири" материал выходит за рамки обычной стратегии межрегионального уровня, в этом можно убедиться, сравнив цели и характерные черты стратегий федеральных округов и макрорегионов России [Стратегии., 2004]6.

В табл. 7.1 представлены формулировки основных целей, содержащихся в материалах монографии «Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации», показана формулировка основных целей ФЦП «Юг России», ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья». Можно видеть, что в научных материалах, относящихся к Сибири и к макрорегиону Дальний Восток и Забайкалье, на первом месте стоят общегосударственные цели7. Поэтому эти материалы можно рассматривать как составную часть общегосударственной стратегии территориального развития страны [Путь ., 1999, с. 640]. В материалах, посвященных стратегическим вопросам развития четырех федеральных округов и макрорегиона Поволжье, на первом плане находятся социальные проблемы и цели. Такой подход более соответствует замыслу стратегии межрегионального уровня, т. е. второму уровню выдвинутой СОПС идеологии многоуровневого (композиционного) исследования территориальных проблем развития РФ [там же, с. 640].

Материалы всех стратегий разрабатывались «снизу», по инициативе региональных органов власти и научной общественности федеральных округов и макрорегионов, т. е. без «указов» правительства РФ. Они характеризуются разными методологическими подходами к исследованию территориальных проблем, отличаются взглядами на приоритеты развития федеральных округов (макрорегионов), и на механизм их реализации8.

6 С выходом экономики из кризиса в стране и в регионах появилась потребность в долгосрочных прогнозах и программах. В 2000;2003 гг. по инициативе региональных властей активизировалась разработка документов долгосрочного развития регионов, федеральных округов и крупных макрорегионов страны. Эти материалы представлены в монографии «Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации» [Стратегии., 2004].

Целевые установки и задачи ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996;2005 гг. и до 2010 г.» полностью соответствуют замыслу Стратегии развития Дальнего Востока и Забайкалья, материалы которой опубликованы в ряде работ [Концепция, 1990; Минакир, Михеева, 2002].

8 Сравнительный анализ указанных разных подходов к разработке стратегий макрорегионов и федеральных округов изложен в монографии [Ларина, 2005].

Основные цели в формулировках материалов стратегий федеральных округов и макрорегионов РФ*.

Территория Цель.

Центральный ФО Решение наиболее острых социальных и экономических проблем Центральной России, имеющих общероссийское значение: -стабилизация численности населения, повышение доходов и качества жизни населения до уровня стран Восточной Европы — развитие высокотехнологичных и наукоемких отраслей и производств, гражданского машиностроения, науки и научного обслуживанияповышение энергоэффективности экономикиразвитие конкурентоспособного АПКрациональное водопотребление.

СевероЗападный ФО Предлагаемая Стратегия имеет четкую социальную направленность. Существенное улучшение качества жизни населения Северо-Запада выступает как главная цель и основной критерий при разработке мер социальной и экономической политики.

Южный ФО ФЦП «Юг России». Цель программы — снижение социальной напряженности за счет создания условий для стабильного социально-экономического развития Юга России и реализации его уникального геостратегического потенциала.

Поволжье Цель Стратегии — опираясь на механизм публичного проектирования будущего Поволжской макрозоны, добиться максимально эффективного использования ресурсов для повышения качества жизни населения до уровня не ниже заданного программными документами Президента и правительства РФ.

Уральский ФО Генеральной целью стратегического развития Уральского федерального округа видится последовательное повышение качества жизни и достижение уровня доходов населения, обеспечивающих комфортное проживание, интеллектуальное развитие и социальное благополучие.

Сибирь Стратегия развития Сибири направлена: — на обеспечение эффективного участия Сибири в решении общероссийских задач, удовлетворение потребностей внутреннего рынка России и формирование экспортных поставок различных ресурсов — на создание в Сибири до 2020 г. самодостаточной интегрированной экономики, являющейся составной частью единого экономического пространства России и обеспечивающей комфортную среду обитания, высокий уровень жизни населения.

Дальний Восток и Забайкалье ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996;2005 гг. и до 2010 г.»: Целями Программы являются: — создание экономических условий для устойчивого развития Дальнего Востока и Забайкалья с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации — формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики Дальнего Востока и Забайкалья и стимулирования программ и проектов международного и приграничного сотрудничества — обеспечение комплекса мер для снижения социальной напряженности в регионе- - обеспечение эффективного выполнения федеральных целевых программ, реализуемых в регионе См. [Стратегии., 2004, с. 80,92, 258, 314,497, 577, 680]. ** Курсивом обозначены документы, утвержденные правительством РФ.

7.2. Механизм согласования долгосрочных целей развития СФО и субъектов РФ.

Утвержденная правительством РФ «Стратегия экономического развития Сибири» по существу является единственным в стране официальным долгосрочным документом развития крупного макрорегиона. Это его достоинство и одновременно недостаток. Достоинство состоит в том, что инициатива сибиряков заставила федеральные органы власти признать факт необходимости существования долгосрочного прогнозно-программного документа развития крупного макрорегиона. Недостатки вызваны как несовершенством действующего сейчас механизма региональной политики федерального правительства, так и уникальностью данного документа.

Правительство медлит с принятием решения о разработке стратегии территориального развития РФ. По мнению академика А. Г. Гранберга, следующим шагом на этом пути должна стать интеграция стратегий межрегионального уровня. Он отмечает, что «Первым примером такого подхода стал проект Концепции государственной политики в отношении социально-экономического развития Сибири и Дальнего Востока, подготовленный рабочей группой Государственного совета Российской Федерации» [Стратегии., 2004, с. 28]. Формирование стратегии территориального развития РФ путем интеграции стратегий межрегионального уровня требует однозначного решения вопроса о сетке территориального деления страны, принятой за основу. По нашему мнению, стратегии межрегионального уровня должны разрабатываться в границах федеральных округов, а не макрорегионов. Это позволит повысить их адресность. Если с этих позиций взглянуть на утвержденную правительством РФ «Стратегию экономического развития Сибири», то территориальная адресность в ней отсутствует. В этом документе, так же как и в «Научных основах.», макрорегион Сибирь представлен в границах Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского экономических районов. Кроме того, двойственная позиция проявлена по отношению к Забайкалью. Хотя Республика Бурятия, Читинская область и Агинский Бурятский.

АО входят в состав СФО, они сохранили свое присутствие в утвержденной в 2002 г. новой версии ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996;2005 гг. и до 2010 г.».

Как уже отмечалось, федеральное правительство не согласилось с мнением сибиряков, что необходим особый механизм реализации стратегии. Были отвергнуты все предложения, в том числе идеи создания Сибирского фонда регионального развития и корпораций регионального развития [Стратегии., 2004, с. 564]. В утвержденной правительством РФ «Стратегии экономического развития Сибири» сказано: «Основные мероприятия по реализации положений настоящего документа будут осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в Сибири, Сибирским отделением Российской академии наук и предприятиями Сибири» [там же, с. 590].

Решением Совета СФО в сентябре 2002 г. была создана Комиссия по вопросам реализации «Стратегии экономического развития Сибири», как совещательный орган при Совете СФО. Основные цели ее деятельности — подготовка предложений для Совета СФО, согласование действий и координация работ, осуществляемых властями субъектов РФ округа, СО РАН, территориальными органами федеральной власти, предприятиями, общественными объединениями и другими заинтересованными организациямиа также в обеспечении взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и Федеральным Собранием РФ по вопросам реализации «Стратегии экономического развития Сибири». Ответственными за конкретные направления реализации «Стратегии.» были назначены руководители сибирских регионов и сибирских отделений РАН.

Подводя итог первому этапу реализации «Стратегии экономического развития Сибири», В. Е. Селиверстов, участвовавший в разработке «Научных основ.», отмечает, что первый этап был фактически сорван. «Одной из основных причин провала официального правительственного документа было то, что он не явился руководством к действию, поскольку в нем были слабо отражены институциональные условия и механизмы его реализации. Построенный по старым „отраслевым“ шаблонам, он терял адресность» [Селиверстов, 2005, с. 31].

В начале 2005 г. на совместном заседании Совета СФО и Совета межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» было принято решение о разработке новой версии Стратегии социально-экономического развития Сибири (ССЭРС). Из названия следует, что в нем как и в «Научных основах.» значительное внимание уделяется социальным проблемам. При его разработке существенно изменены акценты и установки при подготовке материалов отдельных разделов. «Сквозным структурообразующим элементом новой версии стратегии является инвестиционный проект (в правительственном варианте стратегии рассматривались отраслевые комплексы Сибири)» [Перспективы., 2005, с. 43]. Значимость крупных инвестиционных проектов федерального и общесибирского (межрегионального) значения для развития Сибири показана в статье академиков А. Э. Конторовича и В. В. Кулешова. Каждый из них способен «обеспечить не менее 0,1−0,3% прироста ВВП Российской Федерации и не менее 1% прироста валового регионального продукта Сибирского федерального округа» [Конторович, Кулешов, 2004, с. 105].

По-прежнему актуальной является проблема формирования адекватного целям и задачам ССЭРС институционального и экономического механизма. Нами предлагается следующий подход:

1. выделить из ССЭРС материал, характеризующий проблемы, долгосрочные цели и мероприятия, относящиеся к территории СФО, и сформировать основу Стратегии социально-экономического развития СФО;

2. образовать Корпорацию регионального развития СФО;

3. с участием федеральных органов власти и властей субъектов федерации разрабатывать Концепции совместного развития групп соседних субъектов СФО.

Корпорация регионального развития СФО необходима как структура, занимающаяся формированием единого информационного пространства развития СФО, т. е. координацией прогнозов, планов и программ развития субъектов СФО, увязкой их со стратегическими задачами развития округа и страны. Она должна осуществлять несколько видов деятельности (рис. 7.1):

1) проводить комплексный анализ воспроизводственных процессов в расположенных в СФО субъектах Федерации, на основании которого формировать перечень проблем, решение которых требует совместного участия властей разного уровня;

2) осуществлять долгосрочный и среднесрочный сводный прогноз социально-экономического развития субъектов СФО;

3) разрабатывать концепции совместного развития групп субъектов Федерации;

4) формировать предложения по федерально-окружным целевым программам в рамках традиционного, интеграционного и инновационного направлений региональной экономической политики РФ.

В своей деятельности Корпорация регионального развития обязана будет тесно сотрудничать с министерством регионального развития, которое осуществляет мониторинг социально-экономических процессов в субъектах РФ и муниципальных образованиях одновременно взаимодействовать с институтами СО РАН, СО РАМН, СО РАСХН разработчиками «Научных основ.», с тем чтобы в сводном прогнозе социально-экономического развития субъектов СФО должным образом отразить цели и задачи долгосрочного развития СФО. Кроме того, в своей непосредственной работе Корпорация регионального развития должна опираться на научные коллективы и кадры вузов Сибири, постоянно контактировать с администрациями различных субъектов Федерации и Межрегиональной ассоциацией «Сибирское соглашение». Контролирует и направляет работу Корпорации регионального развития СФО Высший экономический совет СФО.

Стратегия социально-экономического развития СФО.

Минрегионразвития РФ.

Высший экономический совет СФО.

1 Г.

Корпорация регионального развития СФО.

СО РАН СО РАМН СО РАСХН ВУЗы Сибири.

Комплексный анализ воспроизводственных процессов в субъектах СФО.

Сводный прогноз социально-экономического развития субъектов СФО.

Концепции совместного развития субъектов.

СФО.

Юг Западной Сибири.

Енисейский регион.

Байкальский регион.

Минэкономразвития РФ.

Минфин РФ.

Центральное агентство региональной экономической политики.

Федеральные территориальные целевые программы.

Инвестиционные проекты федерального значения в СФО.

Сибирское агентство региональной экономической политики.

Федерально—окружные целевые программы.

Юг Западной Сибири.

Енисейский регион.

Байкальский регион.

Субъекты.

РФ W.

Программы и планы развития субъектов СФО.

ФФРРЭ.

Рис. 7.1. Схема взаимодействия органов власти при разработке и реализации Стратегии социально-экономического развития СФО.

Учредителями Корпорации регионального развития СФО должны быть Минрегионразвития РФ и сибирские структуры власти, а также предпринимательские и общественные организации. В настоящее время Минрегионразвития РФ определяет свою «нишу» в деятельности федеральных органов власти (ведется работа над Концепцией Стратегии социально-экономического развития регионов). Именно это министерство должно стать главным учредителем Корпорации регионального развития СФО, поскольку оно аккумулирует информацию о проблемах развития регионов и должно разрабатывать предложения по их разрешению.

Следует создать в СФО органы, ответственные за осуществление региональной политики федерального Министерства экономического развития и торговли. Представительство Центрального агентства региональной экономической политики этого министерства должно заниматься процессами реализации инвестиционных проектов федерально-территориальных целевых программ (ФТЦП), включенных в Стратегию социально-экономического развития СФО. Сибирское агентство региональной экономической политики Минэкономразвития и торговли РФ должно заниматься разработкой и реализацией федерально-окружных целевых программ (ФОЦП). Министерство финансов осуществляет их финансирование из федерального фонда развития региональной экономики (ФФРРЭ) и Сибирского фонда развития региональной экономики (СФРРЭ) (см. рис. 7.1).

Центральное место среди разрабатываемых Корпорацией регионального развития СФО материалов занимают концепции совместного развития групп субъектов Федерации (КСР). Это не простой свод стратегий или среднесрочных программ развития регионов, а их общие проблемы и приоритеты развития, служащие ориентирами для среднесрочных программ и планов развития отдельных субъектов Федерации и предпринимателей. Корпорация регионального развития выступает как идеолог КСР и готовит по каждой из них макет, основываясь на материалах комплексного анализа воспроизводственных процессов в субъектах РФ, сводном прогнозе социально-экономического развития СФО и материалах долгосрочных стратегий развития субъектов РФ.

Макет КСР должен пройти два раунда обсуждения (рис. 7.2). В первом обсуждении участвуют представители экономических департаментов администрации субъектов РФ и мэрии их столичных городов, а также федеральных ведомств. Его целесообразно организовать в Межрегиональном Центре повышения квалификации при Сибирской академии государственной службы. Формы могут быть разные — конференции, круглый стол, деловая игра и другие. По результатам обсуждения вносятся коррективы в исходный макет КСР, формируется макет 2, который выносится на публичное обсуждение. В этом обсуждении участвуют не только властные структуры, но и представители бизнеса, общественных организаций и населения.

Целесообразно в каждой группе субъектов Федерации, для которых разрабатывается КСР, организовать Координационные советы. Это совещательные органы, в состав которых входят представители администрации субъектов Федерации и органов местной власти, бизнеса и общественных организаций, а также научно-образовательного комплекса Сибири. С учетом результатов обсуждений Корпорация регионального развития СФО готовит предложения по формированию федерально-окружных целевых программ, которые передаются в Сибирское агентство региональной экономической политики. Указанное агентство согласует эти предложения с Минэкономразвития и торговли РФ и Минфином РФ и вносит федерально-окружные целевые программы на утверждение в правительство РФ. После утверждения открывается канал федерального финансирования через Сибирский фонд регионального развития.

Рис. 7.2. Схема взаимодействия различных уровней власти, бизнеса и населения при разработке концепций совместного развития регионов СФО.

В публикациях 1998 г. нами было предложено в Сибири разработать и осуществить концепции совместного развития в четырех группах субъектов РФ: 1) Север Западной Сибири- 2) Юг Западной Сибири- 3) Енисейский регион- 4) Байкальский регион9. Тогда же была высказана мысль, что для разработки КСР и управления фондами регионального развития должны быть созданы особые административные органы — региональные администрации. Их деятельность будет не подменять, а дополнять МАСС, поскольку функции ограничиваются реализацией конкретных мероприятий, отраженных в КСР [Ларина, 1998 (Б), с. 125]. Указан порядок предложений. Этот принцип объединения сибирских субъектов РФ в четыре указанных выше группы нашел отражение во всех таблицах информации о Сибири, представленных в наших публикациях и диссертационном исследовании.

Отметим, что необходимость использования дробной сетки экономического районирования при анализе проблем развития Сибири обсуждалась еще в советский период развития страны. В научных исследованиях было принято в Восточной Сибири выделять Ангаро-Енисейский регион и Забайкалье. В новых рыночных условиях развития страны это мнение сохранилось [Сибирь, 1998, с. 221−234]. Актуальность проблемы нового экономического районирования и нового административно-территориального устройства страны сейчас генерирует идея укрупнения субъектов Федерации, перехода на губернское государственно-территориальное устройство Российской Федерации [Государственно-территориальное устройство., 2003]. Обсуждаются два варианта: первый — 28 губернийвторой — 20 губерний. В обоих случаях в Сибирском федеральном округе предлагается однозначная схема выделение четырех губерний — Западно-Сибирской, Южно-Сибирской, Восточно-Сибирской и Прибайкальской (табл. 7.2).

9 Ранее при характеристике КСР развития Юга Западной Сибири, Енисейского и Байкальского регионов нами было введено понятие «экономический округ» [Регион., 2002, с. 101−159]. Считаем его неудачным, в дальнейшем вместо него используется понятие регион.

Основные показатели губерний СФО, % к РФ*.

Губерния Население ВРП Продукция промышленности Продукция сельского хозяйства Инвестиции в основной капитал Налоговые поступления.

Западио-Сибн рская (Новосибирская, Омская и Томская области) 4,1 3,6 2,2 5,0 2,5 2,5.

Южно-Сибнрская (Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская область) 4,0 2,9 3,2 4,2 2,4 2,1.

Восточно-Сибирская (Республики Тыва и Хакасия, Красноярский край) 2,7 3,4 5,0 3,1 2,2 3,2.

Прибайкальская (Республика Бурятия, Иркутская и Читинская области) 3,5 3,2 3,2 3,2 2,1 2,1 Фрагмент табл. 7.12 работы [Государственно-территориальное устройство., 2003, с.393−394].

У нас нет веских возражений относительно идеи выделения губерний на территории РФ. В то же время считаем, что выделение на юге Западной Сибири двух губерний нецелесообразно, так как у входящих в их состав субъектов Федерации общие проблемы и, следовательно, необходимо разрабатывать общую политику их решения. При этом не следует опасаться, что по численности населения и масштабам экономики юг Западной Сибири будет в 2 раза крупнее других губерний СФО. В настоящее время в РФ практически невозможно выделить полностью равнозначные губернии по совокупности основных показателей10. Кроме того, в предложенном делении Юга Западной Сибири на две части в Южно-Сибирской губернии нет транспортного узла на Транссибирской магистрали, хотя она пересекает эту территорию" .

10 В предлагаемых двух вариантах губернского деления РФ более крупными по численности населения, чем южная часть Западной Сибири являются — Центральная губерния (15 млн чел.), Северо-Западная (8,8 млн чел.), Восточно-Уральская (9,4 млн чел.), Волго-Донская (8,3 млн чел.), Северо-Кавказская (15,7 млн чел.), Западно-Уральская (10,9 млн чел.) [Государственно-территориальное., 2003, с. 261−265]. В статье А. В. Коледа и С. А. Суспицына территория СФО представлена в разрезе четырех частей: Сибирь-1 — Республика Алтай, Алтайский край, Новосибирская и Омская областиСибирь-2 — Кемеровская и Томская областиСибирь-3 — Республика Хакасия, Красноярский край и Иркутская областьСибирь-4 — республики Бурятия и Тыва, Читинская область [Коледа, Суспицын, 2005]. При этом каких-либо обоснований относительно принятой авторами статьи сетки пространственной структуры СФО не дано.

7.3. Концепции совместного развития субъектов РФ как основа федерально-окружных целевых программ в СФО.

Контуры концепции развития Юга Западной Сибири. Общая проблема всех субъектов, кроме Томской области — низкая эффективность экономики. Показатель ВРП в расчете на одного занятого во всех регионах Юга Западной Сибири, кроме Томской области, ниже среднего в стране (табл. 7.3). Объясняется это специфическими чертами хозяйства субъектов Федерации. В этой части Сибири высокая доля сельского населения во всех субъектах Федерации, кроме Кемеровской области. Доля Юга Западной Сибири в продукции сельского хозяйства страны составляет более 10%, т. е. выше доли населения — 7,9%. Это свидетельствует о том, что сельское хозяйство является ведущей отраслью специализации. В то же время, сельское хозяйство характеризуется низкой рентабельностью. Поэтому в субъектах Федерации с высокой долей сельского населения наблюдаются высокие показатели безработицы и доли населения с доходами ниже прожиточного минимума. Наиболее ярко эти черты проявились в Алтайском крае и Республике Алтай. Такое положение наблюдается также в Омской и Новосибирской областях. В Томской области высокая доля сельского населения связана с развитием в советский период системы леспромхозов, занятых заготовкой древесины.

Другая проблема Юга Западной Сибири — относительно низкий уровень промышленного развития. Доля в объеме промышленного производства страны составляет всего 6,5%, т. е. на душу населения промышленной продукции здесь производится меньше, чем в среднем по РФ. Причин несколько: произошло сильное сокращение объемов промышленного производства в годы экономического кризисаслабое развитие получило развитие промышленности в советский период в Алтайском крае и Республике Алтайпромышленность формировалась в основном в предвоенное и военное время, технологии производства старые, вследствие чего — низкая эффективность промышленного производства. Показатель производительности труда в промышленности — во всех регионах, кроме Томской области ниже среднего уровня в стране.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование проблем государственного регулирования регионального развития позволяет сделать следующие выводы:

1. В развитых рыночных странах сформировались два способа государственного регулирования регионального развития: 1) через пространственную структуру организации власти- 2) посредством региональной политики, как дополнительной функции центральной власти. Объектом региональной политики являются, как правило, проблемы развития отдельных территорий, с которыми не справляются традиционные органы государственной власти. В федерациях, где субфедеральная власть обладает большими полномочиями в использовании инструментария экономической политики (например, США), региональная политика, как функция центральной власти ярко не выражена и носит эпизодический характер. В унитарных странах региональная власть ограничена в использовании инструментария фискального и другого инструментария экономической политики, поэтому региональная политика является по существу постоянной функцией центральной власти. В федерациях с глубокой экономической асимметрией, формируемых из стран с разным уровнем развития (например, ЕС), или путем децентрализации власти унитарных государств, региональная политика может быть постоянной функцией центральной власти.

В период глобализации снижается значимость монетарной и торговой политик в регулировании регионального развития отдельных стран и возрастает роль фискальной политики (бюджетной). При этом повышается значимость региональной и местной власти в регулировании экономики, которые способны сформировать уникальную локальную среду предпринимательства, привлекающую инвесторов высоких технологий.

В России в XX веке трижды произошла смена форм и дважды изменилась модель функционирования экономики, принципов организации государственной власти. В начале XX века власть не справилась с решением проблем, порожденных переходом от аграрного к индустриальному обществу, с ростом региональных различий в Российской империи. Рыночная модель организации экономики была заменена централизованной плановой экономикой. В конце XX в. власть СССР не смогла справиться с проблемами, порождаемые переходом стран мира к постиндустриальному развитию в условиях глобализации мировой экономики. В 1991 г. СССР распался. Региональная политика как дополнительная функция центральной власти в Российской империи и в СССР была очень слабой. Сейчас в Российской Федерации восстановлена модель рыночной экономики, актуальна проблема реформирования государственных структур и формирования новых функций, включая региональную экономическую политику.

2. При государственном регулировании региональной экономики наблюдаются два типа развития территорий. Экзогенное развитие характеризуется сильным внешним воздействием на экономику регионов посредством создания государственных предприятий, объектов производственной и социальной инфраструктуры и значительной финансовой помощью предпринимателям со стороны государства. Эндогенное развитие, вскрывающее внутренние источники роста, осуществляется при снижении государственной нагрузки на экономику регионов путем предоставления налоговых или таможенных льгот предпринимателям, приватизации государственной собственности.

В развитых рыночных странах применяются разнообразные формы региональной политики, среди которых можно выделить формы, основанные на распространении известных технологий, и формы, стимулирующие внедрение новых технологий. Стимулирование развития регионов на основе известных технологий применяется для решения вопроса безработицы, укрепления экономики проблемных регионов. Активное стимулирование развития на основе новых технологий государства осуществляют, как правило, в начальный период появления в экономике нового технологического уклада. В настоящее время в мире наблюдается формирование 5-го технологического уклада, возросла международная конкуренция. Чтобы перевести экономику на инновационный путь развития правительства отдельных стран (США, ЕС и др.) участвуют в формировании инновационной инфраструктуры и стимулируют распространение гибких прогрессивных форм организации производства (экономических кластеров).

3. В настоящее время в развитых странах запада сложились пять направлений региональной политики:

1) «традиционное» направление, задача которого состоит в сокращении различий в уровнях социально-экономического развития отдельных частей страны, а механизм реализации базируется на стимулировании развития экономик менее благополучных регионов (кризисных, отсталых и др.);

2) региональный аспект «отраслевых политик» центрального правительства, которые направлены на решение различных отраслевых задач (структурная перестройка экономики страны, стимулирование развития высокотехнологичных отраслей, национальные программы образования и др.), но при этом оказывают большое влияние на перспективу развития различных регионов страны;

3) «межинституциональное» направление политики центрального правительства, как решение проблемы взаимоотношений между разными пространственными уровнями власти, включая вопросы финансовых потоков от центрального правительства к местным и региональным властям (несвязанные трансферты на текущие расходы);

4) «интеграционная» политика, направленная на усиление горизонтальных экономических и социальных связей между регионами страны или с соседними регионами сопредельных стран;

5) «инновационная» региональная политика, направленная на повышение конкурентоспособности экономики страны путем активизации инновационных процессов в отраслях, сконцентрированных в отдельных регионах (местностях).

В стране классического конкурентного федерализма — США — преобладает второе направление. ЕС формируется на принципах федерализма в другую историческую эпоху. Объединяются государства с глубокими национальными особенностями развития экономики и с традициями социальной политики. В региональной политике ЕС преобладает традиционное направление — помощь проблемным регионам. В его рамках стимулируется экономический рост в отсталых и структурная перестройка экономики в депрессивных регионах, создание новых рабочих мест в ареалах высокой концентрации безработицы. Как в США, так и в ЕС осуществляются региональные программы в рамках четвертого, интеграционного направления. В то же время фактически отсутствует межинституциональное — финансовая помощь центрального правительства бюджетам властей второго уровня (отдельным штатам в США, государствам-членам ЕС) на выполнение государственных функций. С конца XX в., ввиду усиления международной конкуренции в условиях глобализации, в развитых странах идет процесс активного формирования пятого, инновационного направления региональной политики.

4. В России по формальным признакам в начале рыночных реформ наметился переход к модели конкурентного федерализма, подобной США. В марте 1992 г. был подписан Федеративный договор, в 1993 г. была принята Конституции Российской Федерации. Политический принцип организации власти — конституционно-договорной. Распределение между двумя уровнями государственной власти функциональных обязанностей и бюджетно-налоговых полномочий вначале базировались на принципе совместного ведения. При этом субфедеральная власть получила значительную самостоятельность в проведении налоговой политики. В конце 1990;х годов в целях укрепления финансовой дисциплины были приняты налоговый и бюджетный кодексы. Процесс реформирования межбюджетных отношений, укрепления финансовой дисциплины в государственных органах и в местном самоуправлении потребовал более четкого разграничения полномочий властей разного уровня. Произошла унификация и централизация бюджетно-налоговой политики.

Принципы разделения не только функциональных обязанностей, но и имущественных прав между пространственными уровнями государственной власти и местного самоуправления усилили черты унитарного государства. Российский федерализм можно назвать унитарным федерализмом, поскольку субфедеральная власть сильно ограничена в возможностях использования инструментария экономической политики, а условия функционирования местного самоуправления регулируются федеральными законами.

5. Региональная экономическая политика правительства Российской Федерации за годы рыночных реформ не носила системный характер. В программах правительства постоянно отмечалась ее важность, в действительности финансовая помощь регионам, оказываемая в целях укрепления экономической базы, выделялась без глубокого обоснования целей и задач. Вначале широкое распространение получил эндогенный подход к развитию регионов, т. е. была попытка активизировать предпринимательство в субъектах РФ через инструмент налоговых и таможенных льгот. С 1995 г. получает распространение экзогенный подход, т. е. федеральное правительство принимает участие в софинансировании инвестиционных проектов на территории отдельных субъектов Федерации в рамках ФЦП региональной направленности.

В настоящее время в региональной экономической политике федерального правительства преобладает межинституциональное направление. Это обусловлено глубокой региональной асимметрией налогового потенциала. Традиционное и интеграционное направления представлены в региональной экономической политике федеральной власти очень слабо. В их рамках власти субъектов Федерации, признанных «проблемными», получают незначительную финансовую помощь в софинансировании развития инфраструктурных объектов. С 2005 г. начинает формироваться новое, инновационное направление региональной политики.

Ввиду отсутствия четкости в направлениях региональной экономической политики федерального правительства сложилось ошибочное мнение, что политика «выравнивания» уровней социально-экономического развития регионов себя не оправдала. В реальности проводилась и не отменяется политика выравнивания доходов бюджетов субфедеральной власти. По существу это межинституциональное, а не традиционное направление региональной экономической политики.

Считаем, что в современных условиях разделения между разными уровнями власти инструментария экономической политики, жесткого закрепления за субъектами Федерации функциональных обязанностей и имущественных прав на их выполнение, в Российской Федерации не может быть реализована в полной мере модель конкурентного федерализма подобная США. Необходимо усиление традиционного направления региональной экономической политики федерального правительства, чтобы помочь проблемным регионам нарастить экономический потенциал, как это делается в ЕС.

6. Целесообразно усилить координирующую роль федерального правительства в региональном развитии страны путем разработки системы предпрогнозных, прогнозных и программных документов территориальной направленности. Необходимо восстановить практику разработки КП НТП или подобного документа на уровне РФ. Предлагается на уровне федерального округа разрабатывать концепции совместного развития групп субъектов РФ, а на уровне субъекта Федерации — комплексную территориальную схему социально-экономического развития.

В целях повышения эффективности региональной политики федерального правительства предлагается следующий подход к формированию механизма традиционного и интеграционного направлений региональной политики. Усилить взаимодействие трех основных министерств, регулирующих региональное развитие, в рамках следующей схемы. Министерство регионального развития РФ, осуществляя мониторинг развития регионов, формирует список проблемных регионов, которым в целях укрепления экономики необходима инвестиционная поддержка федерального правительства. Минэкономразвития и торговли РФ на основании этого списка разрабатывает федерально-территориальные и федерально-окружные целевые программы. Через программы первого вида реализуется региональный аспект общегосударственной экономической политики, через программы второго вида — стимулируется рост экономики проблемных регионов. Министерство финансов РФ формирует целевые фонды развития региональной экономики, действующие на федеральном уровне и в федеральных округах. Образовать при Минэкономразвития и торговли РФ центральное агентство региональной экономической политики и семь аналогичных агентств в федеральных округах.

7. Макрорегиону Сибирь в составе 19 субъектов РФ присущи глубокие региональные различия. Тюменская область с автономными округами обеспечивает почти в два раза больше налоговых поступлений и сборов в бюджетную систему страны, чем 16 субъектов РФ, расположенных в СФО. Падает доля СФО в численности населения страны. Растет разрыв в условиях жизни и предпринимательства между регионами СФО и европейской частью страны. Ниже среднероссийского уровня показатели экономической эффективности в расчете на одного занятого в экономике и производительность труда в промышленности. Особенно неблагоприятная социально-экономическая ситуация в субъектах РФ аграрной специализации — Алтайском крае, республиках Алтай и Тыва, Агинском-Бурятском и Усть-Ордынском Бурятском АО. Доля СФО в ФФПР все годы существования фонда превышает 20%.

Чтобы распространить импульс от развития относительно сильных регионов к слабым и стимулировать межрегиональную экономическую интеграцию, предлагается в качестве объекта региональной политики федерального правительства в СФО рассматривать три группы субъектов РФ — Юг западной Сибири, Енисейский регион и Байкальский регион. В пределах каждого региона согласовывать политику экономического развития субъектов РФ с долгосрочными целями развития СФО посредством разработки концепций совместного развития (КСР).

8. Предлагаем следующий подход к формированию механизма реализации федеральной региональной экономической политики в СФО:

• рассматривать в качестве самостоятельного документа стратегию социально-экономического развития СФО;

• создать Корпорацию регионального развития СФО, основными учредителями которой должны быть федеральные и региональные органы власти (Минрегионразвития РФ и межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение»). Основные функции корпорации? комплексный анализ воспроизводственных процессов и сводный прогноз развития субъектов СФОразработка КСР субъектов РФ Юга Западной Сибири, Енисейского региона и Байкальского региона;

• образовать Сибирское агентство региональной экономической политики, подчиненное Минэкономразвития РФ. Его основная функция — разработка на базе КСР федерально-окружных целевых программ и организация процесса их реализации;

• образовать Сибирский фонд развития региональной экономики, подчиненный Минфину РФ. Средства этого фонда направлять на стимулирование реализации мероприятий федерально-окружных целевых программ;

• организовать два раунда обсуждения КСР субъектов РФ: 1) с представителями региональных властей- 2) в координационных советах Юга Западной Сибири, Енисейского и Байкальского регионов, образованных региональными властями из представителей науки и образования, бизнеса и общественных организаций.

Перспективным направлением региональной политики федерального правительства является инновационное. В рамках этого направления в Томской области формируется технико-внедренческая зона, в Новосибирской — технопарк высоких технологий, в Красноярском крае — национальный университет. Разработка, широкое обсуждение и реализация КСР будут способствовать распространению инновационного импульса развития экономик вышеназванных субъектов РФ на соседние менее благополучные регионы.

В процессе разработки КСР можно будет выделить цепочки взаимосвязанных производств, как основу будущих межрегиональных экономических кластеров. Поддержку процесса формирования таких кластеров целесообразно осуществлять в рамках федерально-окружных целевых программ.