Институциональные аспекты повышения эффективности государственного управления

Актуальность темы

исследования.

В начале 90-х гг. XX века произошел распад СССР и образование на его месте 15 новых независимых государств. В результате каждое из них, в том числе и Россия, столкнулось с необходимостью формирования новой системы государственного управления. Старая советская система государственного управления продемонстрировала свою неэффективность, и в первую очередь экономическая неэффективность стала одной из причин распада СССР.

Однако задача построения новой системы государственного управления под влиянием общей либеральной направленности реформ, была очевидно недооценена. Поэтому основу новой системы государственного управления в России составили «старые» специалисты и прежние советские учреждения. При этом была разрушена часть институтов, обеспечивающих их согласованную целенаправленную работу. О недооценке важности этой задачи свидетельствует также и то, что необходимые для формирования единой системы государственного управления нормативно-правовые акты принимались вплоть до конца 90-х гг. и большая часть этих актов характеризовалась низким качеством подготовки, неполнотой и противоречивостью устанавливаемых норм. В принципе, эти претензии к правовым основам государственного управления справедливы и по сей день.

Не случайно тема реформирования государственного управления и повышения его эффективности стала одной из центральных в ежегодных посланиях президента, начиная с 1997 г. Низкая эффективность государственного управления отмечается во многих специализированных исследованиях отдельных его сфер — большое количество административных барьеров для развития бизнеса, низкое качество государственных услуг для общества, низкое качество принимаемых законов, неэффективное регулирование экономики и социальной сферы и т. п. В программе административной реформ на 2005;2010 гг., подготовленной Центром стратегических разработок при Правительстве РФ, отмечается, что по международным рейтингам Россия значительно отстает от остальных стран с переходной экономикой по показателям эффективности государственного управления, имея показатели на уровне стран, которые значительно уступают ей по уровню экономического развития. Сфера государственного управления, по сути, является главным лимитирующим фактором экономического и социального развития России.

Проблеме повышения эффективности государственного управления уделяется значительное внимание как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Однако развитию конструктивного обсуждения реформирования государственного управления препятствует в первую очередь отсутствие единой теоретической концепции государства и его роли в обществе и экономике. Чаще всего имеет место оперирование концепциями и понятиями, сформулированными еще в 18−19 вв. или просто апеллирование к неким «общепризнанным» понятиям. В результате на сегодня практически отсутствует не только единое представление о государственном управлении и его функциях, но и даже более-менее сопоставимые концепции. А без такого представления невозможно определить смысл его деятельности и, соответственно, представления о социальной и экономической эффективности этой деятельности и способах ее повышения.

Кроме того, при исследованиях проблем государственного управления мало внимания уделяется институциональным аспектам. Богатый инструментарий институционализма, позволяющий оперировать не только экономическими, но и правовыми и социальными категориями, практически не используется для анализа государственного управления, как неотъемлемой части современного общества, на предмет повышения его эффективности. Хотя, по нашему мнению, именно в рамках институциональной экономики созданы все условия для создания полноценной концепции эффективного государства, способной стать.

• теоретической базой для решения современных проблем государственного управления в России.

Степень разработанности проблемы.

Вопросы эффективности государственного управления и современного состояния системы государственного управления в России рассматриваются в работах российских ученых: Атаманчука Г. В., Глазуновой Н. И., Денисова Б. А., Зайцевой Т. В., Кара-Мурза С.Г., Лобанова В. В., Львова Д. С., Оболонского А. В., Чиркина В. Е. Из западных ученых этими вопросами занимаются: Бухарт Г., Кэттл Д. Ф., Мартин Д. В., Осборн Д., Парисон Н., Питере Б. Г., Пластрик П., Хольцер М., Эпштейн П. Д. и др.

С позиции институциональной экономики вопросы государственного управления освещаются в работах Гэлбрейта Д., Норта Д., Олсона М., Ходжсо-на Д., Капелюшникова Р. И., Нуреева P.M., Олейника А. Н., Сажиной М. А., Там-бовцева В.Л., Шаститко А.Е.

• В работе использовались также теоретические разработки ученых, занимающихся вопросами макроэкономики, социального управления, менеджмента, кибернетики и социологии: Вебера М., Кейнса Д. М., Маркса К., Маршалла А., Мескона М., Фридмена М., Энгельса Ф., Аверина А. Н., Виханского А. Н., Гавра Д. П., Иванова В. Н., Мильнера Б. З., Патрушева В. И., Русинова Ф. М. и философские концепции Аристотеля, Т. Гоббса, Д. Локка, Н. Маккиавели, Платона. Рабо.

• ты этих ученых касаются отдельных проблем взаимодействия государства, экономики и общества или аналогичных проблем в схожих социальных системах. Их изучение позволило глубже рассмотреть отдельные аспекты государственного управления и получить более полное описание государства и его роли в социальной и экономической системах.

В то же время следует отметить, что недостаточно внимания уделяется государственному управлению, как части институциональной системы общества,.

• соответствующим социальным взаимосвязям, способным оказать значительное влияние на его эффективность.

Значительная актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная разработанность предопределили цель и задачи настоящего исследования.

Целью исследования являлось: выявление специфических особенностей отношений в сфере государственного управления, обусловленных институциональной ролью государства и его влиянием на эффективность функционирования экономики.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

— проведен анализ существующих теоретических подходов к определению понятий государства и государственного управления, содержания и целей его деятельности, что позволило сформировать корректную понятийную базу исследования;

• - выполнена классификация существующих подходов к определению эффективности государственного управления;

— рассмотрена институциональная роль государства, функции государственного управления в обществе и экономике как его части;

— на этой основе проведен теоретический анализ различных аспектов государственного управления и выявлены необходимые условия эффективной реа.

• лизации институциональной роли государства;

— осуществлен анализ эффективности работы системы государственного управления РФ за период 1991;2005 гг., выявлены основные проблемы и конкретные направления повышения эффективности ее работы.

Объектом исследования являлась система государственного управления РФ во взаимосвязи с экономической динамикой.

Предмет исследования: влияние государственного управления на экономическую динамику, выявление институциональных предпосылок повышения его эффективности.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления, менеджмента, социологии и кибернетики, связанные с различными аспектами управленческих отношений, а также взаимоотношений общества, экономики и государства.

В ходе исследований применялись современные приемы и методы научного исследования социально-экономических процессов, основанные на системном подходе, сравнительном, логическом и историческом анализе, выявлении причинно-следственных связей.

Научная новизна исследования состоит в выявлении роли и значения института государства в экономике России на современном этапе ее развития.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором:

— исходя из современного понимания роли и места государства в институциональной системе общества, уточнены определения понятий государства, государственного управления, его функций, эффективности и главной цели, позволяющие более корректно описать роль государства в экономике;

— выявлена и проанализирована проблема двойственной природы государства (агент — принципал) как фактора, ограничивающего его эффективность;

— на основании проведенного анализа системы государственного управления РФ, эффективности ее деятельности за период 1991;2005 гг. во взаимосвязи с социально-экономической динамикой дана общая оценка современного состояния институтов, определяющих тенденции развития этой системы, выявлены ее основные недостатки;

— показано, что низкое качество государственного управления РФ является существенной причиной отрицательных макроэкономических тенденций последних лет и снижения уровня жизни большей части населения;

— разработаны предложения по созданию институтов, способствующих повышению эффективности системы государственного управления РФ.

Апробация результатов работы. Основные результаты работы докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления — 2003» (Москва, ГУУ) и круглом столе журнала Экономика и математические методы «Взаимосвязь институциональных изменений и социально-экономической динамики в современной России», 2005 г. (Москва, ЦЭМИ РАН) и получили положительную оценку.

По теме диссертации в открытой печати опубликовано 4 научные работы общим объемом 5,2 п.л., из них лично автору принадлежит 3,7 п.л. Работы посвящены проблемам повышения эффективности государственного управления в современной России.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научные результаты, полученные в диссертации, развивают и углубляют теоретические положения современной экономической науки по проблемам повышения эффективности государственного управления. Разработанная в рамках исследования концепция государства может служить теоретической основой для комплексного анализа эффективности государственного управления и поиска путей ее повышения. Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке методических материалов для обучения по дисциплинам: институциональная экономика, государственное и муниципальное управление, государственное регулирование экономики. Сформулированные в исследовании выводы могут быть использованы при решении практических проблем повышения эффективности деятельности конкретных органов государственного и муниципального управления.

Объем и структура диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.

Заключение

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1) Определение государства как института, организующего отношения самоуправления в обществе, позволяет корректно определить его место и роль в институциональной системе. При этом система государственного управления должна рассматриваться как формальная управляющая подсистема общества. Главной целью государственного управления является оптимальное регулирование деятельности людей с точки зрения эффективного использования доступных материальных, информационных и иных ресурсов для обеспечения максимально высокого качества жизни граждан в максимально долгосрочной перспективе.

2) Функции государственного управления — всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами государственного управления, устойчиво и систематически осуществляемые специализированные виды управленческой деятельности. Функциями государственного управления, как в обществе, так и в экономике являются: планирование, организация, регулирование и контроль.

3) Рассмотрение общества как самоорганизующейся системы позволяет сделать вывод, что для эффективной организации системы государственного управления необходимо наличие между нею и обществом отношений взаимного управления. Для этого необходимо существование институтов, реально обеспечивающих:

— участие общества в определении целей государственного управления и оценке эффективности их достижения;

— влияние членов общества на органы государственного управления и отдельных чиновников;

4) Цели государственного управления должны определяться общественными потребностями и интересами. Следовательно, должен существовать механизм постоянного выявления и анализа (в т.ч. ранжирования) общественных потребностей. Каждая цель любого уровня должна предусматривать механизм контроля степени ее достижения. Сформулированные цели должны лежать в основе каждого управленческого решения, каковыми, по сути, являются законы и любые подзаконные правовые акты, издаваемые органами государственной власти. Мероприятия, осуществляемые системой государственного управления должны быть средствами для реализации сформулированных целей.

5) В настоящий момент существует два подхода к определению эффективности государственного управления. Первый ориентирован на поиск объективных статистических показателей, на основании которых можно произвести точный расчет неких комплексных оценок эффективности государственного управления. Второй основан на субъективных оценках эффективности государственного управления — опросах общественного мнения, экспертов и т. п. В отечественной литературе широко распространено разделение эффективности на внутреннюю и внешнюю. По нашему мнению, критерии, инструменты и методика определения эффективности государственного управления должны формулироваться на стадии определения целей деятельности, исходя из специфики этих целей, и их формулировка является неотъемлемой частью этого этапа.

6) Проблема двойственной природы государства является одним из главных факторов, ограничивающих эффективность государственного управления. Государство, являясь, по сути, социальным институтом, не может быть практически реализовано без создания системы физически существующих организаций, осуществляющих государственное управление. Любая организация имеет свои цели деятельности, и рассматриваемая проблема заключается в том, что фактически реализуемые цели этих организаций могут не совпадать с целями государственного управления, определяемыми сущностью государства как социального института. Поэтому важнейшим направлением повышения эффективности государственного управления является создание институтов, обеспечивающих максимальное соответствие целей и содержания деятельности государственных органов интересам и потребностям общества.

7) При перестройке советской системы государственного управления были фактически разрушены важнейшие институты, необходимые для эффективной работы системы государственного управления. Альтернативы этим институтам предложено не было — в результате современная российская система государственного управления сформировалась как еще более замкнутая, изолированная от общества организация, в еще большей степени ориентированная в своей деятельности на собственные внутренние интересы, но не на интересы общества. Результатом этих преобразований является существенное снижение экономической эффективности работы системы государственного управления РФ даже по сравнению с СССР. При значительном увеличении затрат на содержание системы государственного управления и размеров этой системы произошло существенное сокращение практически всех основных макроэкономических показателей.

8) Основные усилия в деле реформирования государственного управления должны быть направлены на создание институциональных предпосылок для повышения его эффективности. В качестве таковых на сегодняшний момент можно выделить:

• механизмы, обеспечивающие формирование структуры целей государственного управления в соответствии с интересами и потребностями общества;

• формы и инструменты легального влияния членов общества на систему государственного управления и отдельных чиновников;

• условия, обеспечивающие участие общества в государственном управлении на стадиях принятия решений, текущего и заключительного контроля;

• информационная и кадровая открытость системы государственного управления для общества;

• новые принципы работы государственных органов — переход от бюрократического стиля работы, служения руководству к ориентации на работу в интересах обществасоответствующее изменение процедур принятия и реализации решений и системы мотивации госслужащих.