Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Проблема правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Коренная реорганизация управления на местах, создание самостоятельной системы местного самоуправления в Российской Федерации обусловили отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти. Такое отделение закреплено в статье 12 Конституции Российской Федерации. Придание субъектам местного самоуправления нового правового статуса привело к признанию возможности саморегулирования ими финансовых отношений с другими субъектами. Но в статье 12 Конституции содержится также норма о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Это означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению необходимых материальных и правовых условий для развития местного самоуправления. Эффективность деятельности местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении.

Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития обусловливают основной способ влияния государства на финансовую деятельность органов местного самоуправления — с помощью механизма правового регулирования. Уяснение возможностей этого механизма нуждается во всестороннем его изучении на уровне правового сознания и практики осуществления государственной деятельности.

— Осуществление правового регулирования финансовой деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, с одной стороны, обеспечивает местному самоуправлению возможность создания своей финансовой системы (в рамках локального правового регулирования), а, с другой, — сохраняет единый механизм управления финансовыми процессами в масштабе государства.

Совершенствование правового регулирования финансовой системы местного самоуправления, представляет актуальную задачу правовой науки.

Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием финансовой деятельности органов местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, становления реальной финансовой самостоятельности местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность в финансовой сфере.

Главные элементы финансовой системы местного самоуправления в настоящее время определены на федеральном уровне в ст. 132 Конституции Российской Федерации, Федеральном законе Российской Федерации от 12 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции федеральных законов от 10 апреля 1996 года, 23 октября 1996 года, 14 февраля 1997 года)1 и Федеральном законе от 10 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».2 В Конституции закрепляется за органами местного самоуправления право самостоятельного управления муниципальной собственностью, право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и право на установление местных налогов и сборов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления право осуществления самостоятельной финансовой деятельности, обязывая федеральные органы власти лишь обеспечить соблюдение минимальных государственных социальных стандартов. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет только общие принципы организации местных финансов. Следовательно, основу правового регулирования финансовой системы местного самоуправления должны составлять, в основном, акты субъектов Российской Федерации и акты самих органов местного самоуправления (прежде всего уставы местного самоуправления).

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. .N°35. Ст.3506- 1996. Л®- 17.-Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500: 1997. Х°12. Ст. 1378.

2 Российская газета от 30 сентября 1997 г.

Принятие федеральных актов, регулирующих финансовую деятельность органов местного самоуправления, направлено на обеспечение самостоятельности местного самоуправления. Данные нормы действительно необходимы для создания собственной материальной и финансовой базы местного самоуправления, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. На теоретическом уровне данные проблемы трансформируются в вопросы соотношения принципа независимости бюджетов муниципальных образований и принципа единства бюджетной системы Российской Федерации.

Актуальность работы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов, осуществляющих финансовую деятельность.

Актуальной проблемой юридической науки является вопрос о целесообразности создания муниципальными образованиями внебюджетных и валютных фондов, или, иными словами, необходимо решить, нужны ли органам местного самоуправления иные средства, кроме бюджетных.

Правовые проблемы, связанные с финансовой деятельностью местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, непротиворечивости в нормативно-правовом регулировании финансовой сферы. Специальные законы, регулирующие бюджетную деятельность, такие как Закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе», Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» 3 (далее — «Об.

J Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав.» от 15 апреля 1993 года. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1993* № 18. Ст. 635 основах бюджетных прав."), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» часто необходимо сопоставлять с иными нормативными актами, которые содержат нормы, относящиеся к финансовой деятельности местного самоуправления. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в финансовой сфере нередко приводит к таким правовым проблемам, как превышение ими пределов своих полномочий, нарушение бюджетной самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются также необходимость установления реальных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления и механизмов взаимной ответственности как между органами местного самоуправления и гражданами, так и между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

Ряд проблем в связи с осуществлением органами местного самоуправления финансовой деятельности возникает на практике. Главными из них являются проблемы бюджетного регулирования, вопросы частичного перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Другая практическая проблема состоит в том, что в настоящее время органы местного самоуправления не могут вовремя сформировать бюджет, отчасти из-за инфляции, налоговых неплатежей, отчасти из-за принятия законов, возлагающих на муниципальные образования определенные обязанности, но не обеспечивающие финансирование их выполнения. Существует также проблема защиты местных финансов от инфляции: необходимо решить вопрос о том, могут ли ее обеспечить коммерческие банки или для размещения местных финансовых средств необходимо создать новый тип банка — муниципальный банк.

Эти и другие проблемы правового регулирования финансовой системы местного самоуправления обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.

Цель исследования. Основная цель диссертационной работы комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи: «исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих финансовую систему местного самоуправления, на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления;

•определить пределы правового регулирования нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации системы и структуры органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность;

•исследовать особенности правового закрепления системы местных налогов;

•выявить теоретические и практические проблемы гарантий финансовых прав органов местного самоуправления и предложить варианты их решения;

•рассмотреть особенности правового регулирования ответственности органов местного самоуправления в финансовой сфере;

•проанализировать влияние различных экономических инструментов на финансовую систему местного самоуправления;

•сформулировать выводы и предложения по совершенствованию системы нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность органов местного самоуправления, и повышению эффективности ее применения.

Степень разработанности проблемы. Исследование проблем функционирования финансовой системы местного самоуправления частично проводилось в последние годы учеными, как правоведами, так и экономистами.

Но ни одна из работ не посвящена непосредственно финансовой системе местного самоуправления, они содержат лишь общий анализ всей системы местного самоуправления, видов органов местного самоуправления и их компетенции, либо посвящены отдельным институтам финансовой системы местного самоуправления. В числе ранее выходивших публикаций, имеющих отношение к данной проблематике, следует назвать книги Авакьяна С. А. «Правовое регулирование деятельности Советов"4 и Кутафина О. Е., Шеремета К. Ф. «Компетенция местных Советов», 5 в которых дается общая оценка компетенции местных Советов, брошюра Бакатина Д. В., Ковалевой Т. К. «Муниципалитеты в системе финансового федерализма США», 6 посвященная проблемам организации финансовой деятельности в органах муниципального управления США. Исследование деятельности муниципалитетов зарубежных стран содержат работы Барабашева Г. В. «Муниципальные органы современного капиталистического государства», 7 Барабашева Г. В., Шеремета К. Ф. «Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран)», 8 Тимофеева Н. С. «Коммунальное право ФРГ», 9 Харлофа Э. «Местные органы власти в Европе».10.

Комплексный анализ муниципального права как правовой отрасли, системы органов местного самоуправления, их роли в государстве и их компетенции содержится в работах Кутафина О. Е., Фадеева В. И. «Муниципальное право», 1'' Фадеева В. И. «Муниципальное право России"12 и Постового Н. В. «Местное самоуправление: история, теория, практика».13 Экономической оценке деятельности органов местного самоуправления, проблемам взаимоотношений в финансовой сфере органов местного самоуправления и органов государственной власти посвящена работа Лексина В. Н., Швецова А. Н. «Государство и регионы».14.

4 Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. М. 1980 s Кутафин О. Е. Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М. 1982.

6 Бакатин Д. В., Ковалева Т. К. Муниципалитеты в системе финансового федерализма США. М. 1995.

7 Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М. 1971.

8 Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 1991.

9 Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М. МГУ. 1982.

10 Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М. 1992.

11 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М. 1997.

2 Фадеев В. И. Муниципальное право России. М. 1994.

13 Постовой Н. ВМестное самоуправление: история, теория, практика. М. 1995.

14 Лехсин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. М. 1997.

Отдельные вопросы функционирования финансовой системы местного самоуправления были рассмотрены в статьях Авакьяна С. А. «Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский», 15 «Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона», 16 и «Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России», 17 Авакьяна С. А., Барабашева Г. В. «Внебюджетные фонды», 18 Баранникова В. А. «Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных органов Великобритании», 19 Бялкиной Т. М., Карасевой М. В. «О предметах муниципального и финансового права», 20 Васильева В. И. «Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления», 21 Игудина А. Г. «Бюджетная вертикаль», 22 «К проекту закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», 23 «Проблемы регулирования местных бюджетов в новых условиях», 24 Орлова А. И. «Как остановить войну бюджетов», 25 Поляка Г. Б. «Как защитить бюджет города», 26 «Финансы местных Советов», 27 Тосуняна Г. А. «Какой банк лучше исполнит местный бюджет"28 и «Местное самоуправление и банки», 29 докладе Ривала Б. «Основные положения американской системы муниципальных финансов».30 Но проведенные исследования, как уже отмечалось, не дают комплексной оценки правового регулирования финансовой системы местного самоуправления.

Научная новизна и практическая значимость результатов исследования. Как известно, сама отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, и, следовательно, большинство ее.

15 Российская Федерация. 1994. № 5.

16 Вестник МГУ. Cep. l L Право. 1996. № 2.

Сб. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М. 1994.

15 Народный депутат. 1990. № 15.

19 Сб. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М. 1993.

20 Журнал российского права. 1998. № 1.

21 Сб. Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М. 1996.

22 Российская Федерация. 1994. № 13.

23 Финансы. 1997. № 3.

Сб. «Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы». М. 1994.

25 Российская Федерация. 1994. № 18.

26 Малые города. № 4−5. 1997.

27 Сб. Финансы и статистика. М. 1991.

28 Российская Федерация. 1994. № 9 ~.

29 Сб. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М. 1994 j0 Гарвардский университет. 1994 институтов, в числе которых находится и финансовая основа местного самоуправления, нуждаются в теоретическом осмыслении, и уже это обусловливает новизну работы. Формирование системы местного самоуправления — одна из самых актуальных задач, а одной их основ местного самоуправления является финансовая база, т. е. те финансовые ресурсы, которыми обладает местное самоуправление. Исследование влияния правового механизма на формирование этих ресурсов является новым для науки муниципального права.

Впервые в отечественной правовой науке сделана попытка исследовать правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации. Новизна исследования связывается также с комплексным характером изучения проблем становления и развития механизма правового регулирования финансовой системы местного самоуправления.

Диссертация представляет собой первый опыт изучения правового регулирования финансовой системы местного самоуправления с использованием практики муниципальных образований. Изучение теоретических проблем, анализ и оценка складывающейся практики позволяют представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, направленных на совершенствование правового регулирования финансовой системы местного самоуправления.

Практическая значимость результатов исследования заключается в выделении и обосновании наиболее важных направлений совершенствования правовых актов, регулирующих финансовую систему местного самоуправления.

Материалы диссертации имеют прикладное значение для правовой науки. •Они могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу муниципального права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов, а также государственных и муниципальных служащих.

Основные положения, выносимые на защиту:

Изучение финансовой системы местного самоуправления, правового обеспечения ее функционирования, а также правового регулирования основных ее институтов позволяет сформулировать и — эынести на защиту следующие основные положения.

1. Анализ основных категорий, характеризующих финансовую систему местного самоуправления, позволяет разграничить муниципально-правовые отношения в финансовой сфере и финансово-правовые отношения, составляющие предмет финансового права, и посредством такого разграничения может быть выделен отдельный институт муниципального права — финансовая.

-^основа местного самоуправления. В то же время существует тесная связь между муниципальным и финансовым правом. Ряд правовых отношений является предметом финансового права, при этом являясь и предметом муниципального права, соответствующие нормы регламентируют деятельность и органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовых сферах. Правовые институты, регулирующие такие отношения, должны рассматриваться как комплексные правовые институты, включающие в себя нормы и муниципального, и финансового права.

2. Сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления при правовом регулировании своей финансовой системы, порождает необходимость участия федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации в решении вопросов правового обеспечения финансовой системы местного самоуправления. Формой такого воздействия на регулирование финансовой системы местного самоуправления, осуществляемое органами местного самоуправления, могут стать модельные нормативно-правовые акты.

3. Изучение структуры финансовой системы местного самоуправления позволяет сделать вывод о необходимости проведения разграничения субъектов и источников правового регулирования финансовой системы местного самоуправления и финансовой системы Российской Федерации, в частности, осуществления правового регулирования местных бюджетов и местных налогов отдельно от Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации.

4. Анализ системы органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, и их компетенции приводит к выводу о необходимости распределения полномочий органов местного самоуправления в финансовой сфере таким образом, чтобы обеспечить ведущую роль представительных органов во всей системе местного самоуправления. Это, в частности, может быть достигнуто посредством наделения только представительных органов полномочием принимать нормативные акты по наиболее важным вопросам осуществления финансовой деятельности. Такие акты образуют локальную правовую систему, дополняющую федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации и определяющую вместе с ними весь комплекс полномочий органов местного самоуправления в финансовой сфере на территории данного муниципального образования.

5. Компетенция между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных уровней в финансовой сфере должна разграничиваться не только.

— посредством принятия нормативных актов, но и путем заключения договоров о распределении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений как между органами государственной власти и местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления разных уровней. В таких договорах могут определяться общие принципы обложения налогами и сборами, распределение их между бюджетами разных уровней. Договором также могут разграничиваться вопросы правового регулирования тех или иных межбюджетных взаимоотношений, вопросы предоставления финансовой помощи, вопросы передачи финансирования тех или иных мероприятий или органов, вопросы зачета задолженности унитарных предприятий и другие.

6. Необходимо введение нового механизма перераспределения источников доходов с целью увеличения собственных доходов местных бюджетов до такого уровня, который позволил бы органам местного самоуправления сформировать собственную доходную базу, не затрагивая интересы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

7. Сохранение муниципальных внебюджетных фондов как элемента финансовой системы местного самоуправления является на сегодняшний день необходимостью. Но эти фонды должны быть исключительно целевыми, так как только таким образом можно сохранить целевое назначение отдельных финансовых поступлений в органы местного самоуправления.

8. Анализ нормативных актов, регулирующих финансовую систему местного самоуправления, позволяет сделать вывод о необходимости принятия вслед за Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», на уровне субъектов Российской Федерации законов о финансовой основе местного самоуправления. Таким образом можно будет продвинуться к цели создания механизма практической реализации соответствующих норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и норм Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Методологическая основа исследования. В основе данной работы лежит принцип системного анализа правового регулирования финансовой системы местного самоуправления. В диссертации исследуются теоретические основы финансовой системы местного самоуправления, последовательно рассматриваются составляющие ее звенья: система органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, их структура и компетенция, система финансовых институтов, определяющих организацию финансовой системы местного самоуправления. При проведении диссертационного исследования были применены методы нормативного и сравнительно-правового анализа. При изучении правовых норм диссертант стремился применить методы диалектического познания, системный и логический подходы, иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития правового регулирования финансовой системы местного самоуправления, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного права МГУ.

Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, были отражены в публикациях, подготовленных автором.

Сделанные в диссертации выводы использовались автором при подготовке проектов нормативных актов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает следующие разделы: введение, три главы, объединяющие десять параграфов, заключение, приложение и библиографию.

Заключение

.

Становление местного самоуправления требует обеспечения его собственными финансовыми ресурсами. Для' этого на уровне местного самоуправления должна быть создана финансовая система. Правовое регулирование финансовой системы осуществляется в рамках института муниципального права — института финансовой основы местного самоуправления. Данный институт представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования местных денежных средств. Ряд норм, составляющих данный институт, регулирует отношения, составляющие предмет муниципального права (например, отношения по поводу формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, создания и использования внебюджетных фондов и другие). Но существуют также правовые отношения, которые принадлежат одновременно и к предмету муниципального права и к предмету финансового права (например, отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, или отношения по поводу передачи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации финансовых средств, необходимых для выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий). Нормы, регулирующие эти комплексные отношения, также принадлежат к институту финансовой основы местного самоуправления. Следовательно, институт финансовой основы местного самоуправления, так же как и сама отрасль муниципального права, является комплексным, сложным правовым образованием.

Анализ нормативных актов, регулирующих финансовую систему местного самоуправления, позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления не носит достаточно системного характера и не является достаточно полным для обеспечения эффективного функционирования финансовой системы местного самоуправления. Для приведения этой совокупности правовых актов в систему представляется целесообразным принятие ряда нормативных правовых актов — как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне непосредственно местного самоуправления. На федеральном уровне к таким актам, прежде всего, относится федеральный закон «Об основах межбюджетных отношений в Российской Федерации». Придать стабильность финансовой системе местного самоуправления может также принятие Налогового и Бюджетного кодексов.

На уровне субъектов Российской Федерации представляется целесообразным принятие законов «О местном бюджете», «05 основах бюджетного процесса в муниципальных образованиях», «О взаимоотношениях бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов», «О финансовой основе местного самоуправления в субъекте Российской Федерации», которые четко разграничат полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансовой сфере, обеспечат органы местного самоуправления гарантиями от вмешательства в их финансовую деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Муниципальные образования для создания своей финансовой системы также должны принять ряд нормативных правовых актов, как комплексного характера — прежде всего уставы соответствующих муниципальных образований, в которых должны быть закреплены основы правового регулирования финансовой деятельности органов местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования, так и специального характера — положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе на территории того или иного муниципального образования, положения о системе местных налогов, положения о местной бюджетной системе, положения о структуре органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность и другие.

Для того, чтобы правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления приобрело завершенный характер, недостаточно принятия названных актов лишь на уровнях государственной власти или уровне местного самоуправления. Необходимо, чтобы данные правовые акты были приняты на всех уровнях и носили системный, дополняющий друг друга, непротиворечивый характер.

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления в финансовой сфере, следует отметить, что они распределены таким образом, чтобы обеспечить ведущую роль представительных органов как во всей системе местного самоуправления, так и в финансовой системе местного самоуправления. Это, в частности, достигается тем, что только представительные органы вправе принимать нормативные акты по важнейшим вопросам осуществления финансовой деятельности, таким как принятие местного бюджета, регулирование местного бюджетного процесса, введение и отмена местных налогов. Такие акты образуют местную правовую систему, дополняющую федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации и определяющую вместе с ними комплекс полномочий органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Необходимо отметить, что разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных территориальных уровней в финансовой сфере можно проводить не только путем принятия нормативных актов, но и с помощью договоров. В этих договорах могут решаться вопросы распределения полномочий в рамках бюджетных взаимоотношений, определяться общие принципы налогообложения. Договор также может разграничивать вопросы предоставления финансовой помощи, передачи финансирования отдельных мероприятий или органов, вопросы зачета задолженности предприятий и другие.

Рассмотрение системы гарантий финансовых прав местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что большинство гарантий, обеспечивающих финансовые права местного самоуправления носят общий характер, призваны обеспечить существование всей системы местного самоуправления в целом. Системы же специальных гарантий финансовых прав местного самоуправления не создано. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на декларацию того, что им устанавливаются гарантии финансовых прав органов местного самоуправления, никаких специальных гарантий финансовых прав органов местного самоуправления также не содержит. Его нормы-гарантии воспроизводят положения ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 133 Конституции Российской Федерации, не развивая их и не устанавливая механизмов обеспечения финансовых прав органов местного самоуправления. Представляется, что именно создание таких механизмов как, например, специальных фондов для компенсации расходов муниципальных образований, определения дополнительных источников доходов местных бюджетов, перераспределения бремени государственных и местных расходов на социальную сферу и т. д., позволило бы реально гарантировать реализацию финансовых прав органами местного самоуправления. При восполнении данного правового пробела не исключена возможность внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» или принятие нового специального федерального закона о гарантиях финансовых прав органов местного самоуправления (по аналогии с Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»),.

С целью гарантирования финансовых прав местного самоуправления необходимо расширить использование механизма ответственности. Граждане, предприятия, учреждения, организации и органы государственной власти должны отвечать за неправомерные действия, нарушающие финансовые права органов местного самоуправления.

Анализируя правовое регулирование основных институтов финансовой системы местного самоуправления, следует отметить, что, несмотря на закрепленное в ст. 132 Конституции Российской Федерации право органов местного самоуправления самостоятельно организовывать бюджетный процесс (формировать, утверждать и исполнять местный бюджет), являющееся важнейшей гарантией финансовой самостоятельности муниципальных образований, местные бюджеты по-прежнему довольно жестко связаны с бюджетами органов власти субъектов Российской Федерации. Поэтому декларируемая Конституцией финансовая самостоятельность местного самоуправления фактически весьма относительна.

Зависимость бюджетов муниципальных образований от бюджетов субъектов Российской Федерации нередко приводит к тому, что органы местного самоуправления не могут начать процедуру формирования своего бюджета, так как вынуждены ждать утверждения бюджета субъекта Российской Федерации для получения социальных и финансовых норм и нормативов. Решение данной проблемы состоит в предоставлении муниципальным образованиям большей степени финансовой независимости, наделении их правом, в случае неутверждения в установленные сроки указанных норм и нормативов субъектами Российской Федерации, самостоятельного составления минимальной обеспеченности бюджета на основе норм и нормативов предыдущего года с учетом инфляции и других экономических факторов, влияющих на бюджет.

Проблемой в финансовой сфере местного самоуправления остается наполнение институтов финансовой системы местного самоуправления денежными ресурсами. Попытку решения этой проблемы предприняли и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закон «Об основах бюджетных прав.», и Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит общее положение о том, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации доходных источников. Закон «Об основах бюджетных прав.» установил минимальный уровень таких доходов — 70%. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» определил состав источников доходов местных бюджетов. Но несмотря на это, реально этот уровень не превышает десяти процентов, 228 и местные финансовые системы не смогут начать самостоятельно функционировать, если данное положение не изменится. В настоящее время по-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Преодолением проблемы является введение в действие механизма обеспечения гарантий прав местного самоуправления, который должен включать применение санкций к органам государственной власти и их должностным лицам, не выполняющим нормы закона.

Системное решение всех перечисленных проблем требует, как уже было отмечено, создания самостоятельной финансовой системы местного самоуправления. Важнейшим механизмом создания этой системы является осуществление правового регулирования финансовой сферы местного самоуправления в рамках института муниципального права — финансовой основы местного самоуправления. Необходимо также, используя механизм введения гарантий и установления ответственности, обеспечить реальное перераспределение источников доходов между уровнями бюджетной системы так, чтобы закрепленные доходы в финансовой системе местного самоуправления преобладали над регулирующими. «Встречные» финансовые потоки (отчисления.

228 Игудин А. Г. Проблемы регулирования местных бюджетов в новых условиях. — Сб. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М. 1994 от налогов в бюджет субъекта Российской Федерации, потом из бюджета субъекта Российской Федерации — направление дотаций в местный бюджет) должны быть максимально устранены. Это позволит уменьшить количество дотационных бюджетов с учетом доходного потенциала территорий.

Необходимо отметить и то, что при формировании финансовой системы местного самоуправления муниципальными образованиями Российской Федерации может быть заимствован опыт организации финансовой системы в муниципалитетах иностранных государств, прежде всего, в сфере их деятельности на рынке частного капитала, способов привлечения инвестиций и кредитов, таких как, например, освобождающие от местных налогов облигации.

Наконец, следует указать на то, что для создания финансовой системы местного самоуправления необходимо развивать экономические ресурсы местного самоуправления, прежде всего, муниципальные предприятия и предприятия смешанной формы собственности, так как это позволит расширить доходную базу местного самоуправления. Стабильность финансовой системы местного самоуправления во многом зависит от согласованной экономической политики, обеспечения за счет федеральных ресурсов и ресурсов субъектов Российской Федерации социальных нужд муниципальных образований, и одновременно для обеспечения стабильности финансовой системы местного самоуправления необходимо наличие у муниципальных образований собственной доходной базы для финансирования местных потребностей, самостоятельного решения вопросов местного значения.