Глава 3 Современный этап развития городского самоуправления в России.
Современная российская система МСУ является наследницей не только и не столько хаотичных реформ новой России, но в большей степени пожинает плоды ушедшей в небытие системы советского госуправления. Напомним, в СССР была формально закреплена та самая пирамида общественного устройства основанием вниз, то есть с фундаментом из регулярно избираемых народных депутатов. Многие считают, что эта конструкция вообще была бы идеальной, если бы не система «плебисцитарной демократии», когда кандидатура единственного претендента на мандат местного депутата подбиралась партийными органами. Они же полностью контролировали деятельность «народных избранников». В жесткой централизованной системе государственного руководства сверху донизу МСУ фактически было исполнительным механизмом, который регулировал жизнь на самых низких уровнях — в поселках, сельсоветах, городских районах. После развала Советского Союза Москва, теряя рычаги управления регионами, сделала ставку на инициативу снизу. Местное самоуправление, лишившись контроля партии, получило формально довольно широкие правовые и финансовые возможности в обмен на политическую лояльность: немаловажно, что система МСУ в те годы была фактически противовесом процессу регионального сепаратизма. Кроме того, Москва стремилась сохранить сколько-нибудь сносно регулируемую жизнь на местах, избежать социальных потрясений в условиях обрушения советских социальных гарантий и невыплат заработной платы. Однако МСУ, едва зародившись, стало заложником стремительной социально-экономической деградации страны и территорий. Именно «народные» управленцы приняли на себя основной груз проблем населения в непростые времена, тогда как государство фактически самоустранилось от решения элементарных вопросов жизнеобеспечения. При этом выделяемые госсредства практически не доходили до самого нижнего управленческого звена, которое и составляло МСУ.
А региональные власти регулярно скидывали на местный уровень все новые и новые полномочия, переводили в ведение местного самоуправления убыточную инфраструктуру и повышенные обязательства. Нередко регионы стремились максимально усилить контроль над муниципалитетами, чтобы полностью регулировать территории, и, по сути, замещали МСУ на местах послушными госорганами. Этому способствовали низкие зарплаты и повышенные обязательства муниципалов. На территориях побогаче — в больших городах или в районах с дышащими на ладан предприятиями советского наследия — шли иные процессы. Криминал либо выдавливал местное самоуправление, либо брал его под контроль, а к концу 1990;х сам активно пошел во власть, обеляя преступные доходы. Местные бюджеты разворовывались на корню, элиты скупались, практически вся жизнедеятельность на локальных территориях зачастую оказывалась под контролем одной или нескольких криминальных группировок. В западных демократиях МСУ — структурный базис жизнеустройства, но путь к такому формату занял не одно десятилетие, начавшись с самых мелких административных единиц. Территории развитых стран чаще всего характеризуются высокой плотностью населения и застройки, урбанизацией, а главное — сформировавшимися экономическими и политическими сообществами, распределенной защищенной собственностью.
В России новый формат местного самоуправления появился в самый разгар перехода от государственной собственности к частной, от плановой экономики к рыночной, от однопартийной системы к многопартийной. &# 171;Выборным" чиновникам передали все рычаги управления территориями, контроль над активами и бюджетом и ответственность за развитие. Испытания такими соблазнами при нищенских зарплатах муниципалы не выдерживали, и это дорого обошлось российской экономике. Можно сказать, что многие нюансы необустроенности сегодняшней российской жизни (как ее воспринимает рядовой обыватель): развал инфраструктуры, упадок ЖКХ, деградация социальной жизни на селе — корнями уходят в неспособность власти в те годы укрепить и защитить местное самоуправление, которое при финансовом дефиците не смогло уберечь социальные и инфраструктурные достижения советского периода. С другой стороны, мы многим обязаны тем героям МСУ, которые, несмотря на скудное финансирование, сохранили в 1990;е огоньки жизни в далеких уголках страны. Уже в начале 2000;х начал вырисовываться вектор политики, направленный на выстраивание четкой управленческой вертикали, управляемость территорий, жесткое бюджетное регулирование и особое внимание к социальной сфере — на возрождение государства. Систему местного самоуправления видели важным механизмом этих процессов на базовом уровне, одновременно рассчитывая на инициативу снизу.
Два противоположных, по сути, вектора такой концепции и породили основное противоречие всей системы. Инициаторы предыдущей реформы МСУ решили сначала сосредоточиться на институциональных, политических изменениях, а вопросы экономического характера оставить на потом. Этот перекос ощутим до сих пор. В 1998 году Россия уже ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления — основополагающий документ международного права. А в 2003;м Федеральный закон № 131 запустил полномасштабную реформу системы госуправления. Однако попытка наложить вестернизированное понимание принципов МСУ на архаичную советскую модель управления, ориентированную исключительно на кустовое исполнение функций командной экономики и бюрократии, дала сбой. В 2014 году в России дан старт большой реформе местного самоуправления (МСУ). Депутаты Государственной думы приступают к первому чтению законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». И это лишь первый шаг, направленный на системное преобразование самого института МСУ. Из-за нежелания углубляться в проблему для большинства журналистов и политиков суть законопроекта ограничилась решением «отменить прямые выборы глав некоторых муниципальных образований — районов и городов». Однако механизм, заложенный в документе, гораздо сложнее; он преследует отнюдь не политические, а хозяйственные задачи.
Авторы проекта закона считают необходимым максимально приблизить городскую и районную власть к избирателю и его запросам, а также дать регионам возможность эффективнее управлять развитием малых территорий. Новая повестка дня требует от органов местного самоуправления не только простого исполнения функций по обслуживанию населения, но и большей инициативы, направленной на развитие территорий. Этот тот случай, когда глобальная цель — экономический рост страны — начинается с «малых» инициатив в районе, поселке, городе. Под эти задачи эксперты МСУ ожидают и дальнейших шагов законодателей: бюджетной и налоговой реформ, чтобы наконец наполнить деньгами муниципалитеты; расширения полномочий под обновленную финансовую базу; создания стимулов для развития локальных территорий, межмуниципальных связей, точек роста. Для продолжения системной реформы МСУ есть все предпосылки. Эта тема стала важнейшим объектом государственной политики еще осенью.
Внимание к проблемам «самой близкой к людям власти» президент.
Владимир Путин привлек в Послании к Федеральному собранию. На ежегодных съездах муниципальных образований он гость нередкий, а поток жалоб муниципалов не иссякает. После осеннего форума терпение президента подошло к концу, и отраслевым экспертам была дана команда фундаментально подойти к проблеме МСУ. И вот результат. Предсказуемые тирады «о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии „Единая Россия“ потерять власть в регионах» дополнились весьма резонными соображениями: последняя реформа МСУ прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Так ли велика необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да.
За последние десять лет в основной профильный документ внесли 84 поправки, а это лоскутное одеяло — главный регулятор жизни для сотен тысяч муниципалов. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой МСУ, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства. Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения — своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин «пирамида власти», основанием которой обычно и служит МСУ. Фундаментом является базовый уровень общественной самоорганизации, самоуправления. Наиболее резко российский политический истеблишмент воспринял предложение экспертов расширить полномочия государственной власти на уровень городов. Это вполне объяснимо: именно здесь уже сформировались свои политические и экономические элиты, распределена собственность, есть стратегии развития. Появление во главе городов назначаемых чиновников интерпретируется как попытка государства поставить под контроль государственное самоуправление.
На самом деле политические задачи тут актуальны в меньшей степени, на переднем плане — вопрос хозяйственной целесообразности. Малые, средние и большие города (чаще всего в статусе поселений) за последние 20 лет смогли сформировать достаточно эффективное МСУ. С одной стороны, это удалось потому, что на их территории редко располагалось сразу несколько финансово привлекательных активов, за контроль над которыми могла развернуться борьба политических или криминальных группировок. С другой стороны, в границах маленького города все достижения и огрехи избранного главы видны как на ладони и реален общественный контроль над действиями муниципалитета. Территория городского округа, в отличие от городского или сельского поселения, не входит в состав муниципального района (это своего рода дырка в бублике), то есть имеет более высокий правовой статус. В крупных и крупнейших городах, как правило, уже сложились местные элиты, сконцентрированы финансовые, политические и трудовые ресурсы. Однако развернувшаяся в 1990;е борьба за государственные активы вынесла наверх представителей криминальной сферы, которые массово пошли во власть начиная именно с уровня городского самоуправления. В крупных городах сделать хорошую карьеру проще: во-первых, легко манипулировать электоратом с помощью различных технологий, во-вторых, есть лакомые активы, на ренту с которых можно сформировать стартовый капитал для последующего спурта в региональные, партийные и даже федеральные органы власти. При этом выборная власть защищена мандатом народного доверия на четыре-пять лет, а в случае полного контроля над органами МСУ можно также распределять многомиллионный бюджет и распоряжаться городской собственностью. Неудивительно, что в ряде значимых городов России на волне борьбы за «муниципальную автономию» сформировались неэффективные администрации, контролируемые определенными элитами, зачастую криминального характера.
Борьба с такими олигархическими проявлениями затруднена правовым барьером между государственным и муниципальным уровнями власти и чаще всего трактуется в СМИ как наступление на демократические свободы граждан. Мы не сгущаем краски. Проблемы внутриэлитного противостояния за последние несколько лет пережили или переживают Благовещенск, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Калининград, Мурманск, Нижний Новгород, Омск, Петрозаводск, Рязань, Смоленск, Сыктывкар, Элиста, Ярославль и другие города. Конфликты везде решались по-разному: либо отрешением мэра от должности, либо силовым путем с привлечением правоохранительных органов, либо политическим — сменой МСУ на выборах, либо компромиссным. Впрочем, есть примеры обратного характера — в городах, которые не только смогли выдержать проверку на демократичность и независимость МСУ, но и показывают неплохую динамику развития, а стратегическое планирование осуществляется вне зависимости от персоны избранного мэра. Простой анализ позволяет сделать вывод: политическая конфликтность сильно влияет на экономическое развитие городов, на уверенность и внимание инвесторов. Привязка к зачастую конфликтным и непредсказуемым электоральным циклам не позволяет планировать развитие территории на продолжительное время. Разработчики нового законопроекта предлагают сохранить (возможно, лишь на какое-то время) старый формат городского округа с прежней системой управления, финансирования и распределения полномочий. Жители таких образований будут по-прежнему напрямую выбирать депутатов думы (которые затем определят мэра) либо, как вариант, напрямую избирать главу города. Вместе с тем авторы документа предлагают ввести еще одну административную единицу второго уровня: городской округ с районным делением. Новый статус может быть присвоен городу с населением, как правило, от 300 тыс.
человек, а само решение примет субъект федерации (с согласия населения города). Отличие от прежнего формата в том, что теперь городской округ делится на городские районы — самостоятельные муниципальные образования первого уровня со своими бюджетом и полномочиями, а также органами МСУ. В новом образовании жители будут напрямую выбирать депутатов внутригородских районов, а победители, в свою очередь, выбирать главу района и делегировать своих представителей в общегородской совет. Это городское собрание затем выберет из своего состава главу городского округа с политическими полномочиями. Ахозяйственные вопросы будет решать сити-менеджер. Его кандидатуру должна утвердить конкурсная комиссия, 50% участников которой назначает губернатор, а 50% — избранные депутаты города. Новый формат муниципального образования, с одной стороны, призван максимально приблизить уровень МСУ к жителям в районах и сформировать городское управление, в большей степени независимое от интересов внутригородских элит. Сейчас в больших городах между избирателем и депутатом лежит огромная бюрократическая пропасть, а запросы на развитие двора, улицы, района очень медленно доходят до городской думы. С другой стороны, институты сити-менеджера и делегированных городских депутатов позволяют задавать неполитизированную хозяйственную повестку дня, согласованную и с регионом, и с нижестоящими (районными) депутатами.
Это позволит губернатору, который теперь избирается населением, без опаски передавать новому городскому округу в ответ на запрос проживающих в нем избирателей дополнительные полномочия вне рамок полномочий местного самоуправления и выделять под эти цели финансирование. Сама система станет более гибкой, город получит новые возможности по софинансированию больших проектов вроде транспортных развязок или крупных медицинских центров, необходимых жителям всего города, или по развитию малого и среднего бизнеса. А внутригородские районы смогут сосредоточиться на «малых» делах, волнующих избирателей в границах районов проживания. Каждый уровень городского самоуправления начнет работать на решение вопросов разного масштаба, одинаково важных для жителей, не принося локальные «малые» дела в жертву общегородским проектам, как нередко случается в нынешней укрупненной системе городского МСУ, особенно перед очередными выборами.
Заключение
.
Действующая Конституция РФ и федеральное законодательство предусматривает право ведения самостоятельной хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, включая право на «достаточные собственные ресурсы», подкрепленные механизмом «бюджетной автономии», как право свободно распоряжаться финансовыми средствами при осуществлении своей компетенции, право налоговой инициативы, а также право на создание любых предприятий и организаций, в том числе финансово-кредитных.Очевидно, что излишняя концентрация функций и задач местных сообществ на федеральном уровне приводит к излишней «текучке», не дает возможности решать приоритетные общегосударственные задачи, снижает эффективность государственного управления в целом. Сегодня местное самоуправление выступает основой для выявления реализации потребностей населения. Поэтому, для качественного выполнения местным самоуправлением своих функций и задач необходимо эффективнее использовать местный потенциал. Процесс изменения, дополнения и уточнения общих принципов организации местного самоуправления, дальнейшее развитие финансовой состоятельной власти на местах требует совершенствования законодательства о местном самоуправлении, в том числе норм Федерального закона от 06.
10.2003 г. № 131-ФЗ. 11.
03.2014 г. в Государственную Думу РФ внесен проект федерального закона № 388 095−6, которым вносятся изменения, как в построение структуры местного самоуправления, так и в определение переданных и собственных полномочий местного самоуправления. В настоящее время развитие информатизации в России достигло такой стадии зрелости, когда в высших эшелонах власти, начиная с Президента, публично проявляется реальный интерес к развитию в России информационного общества во всех его электронных ипостасяхэлектронные правительство, здравоохранение, образование и др. Библиографический список1. Закон РСФСР от 06.
07.1991 № 1550−1 «О местном самоуправлении в РСФСР» [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:
http://www.mnogozakonov.ru/catalog/date/1991/7/6/161/ (дата обращения 20.
04.14).Закон РСФСР от 21.
11.1990 № 343−1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_12 705/(дата обращения 20.
04.14).Закон СССР от 09.
04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=78Конституция РСФСР от 10.
07.1918 г. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:
http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1918/(дата обращения 20.
04.14).Конституция РФ № 20 от 12.
12.93. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:
http://www.rg.ru/2009/01/21/konstitucia-dok.html (дата обращения 20.
04.14).Местное самоуправление: Энциклопедия / Под общ. ред. В. Б. Зотова. Ростов н/Д.: Феникс, 2010. — 908 с. Постановление Совета Министров СССР и РСФСР от 12.
01.1990 г. № 35 «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» [СНОСКА] [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:
http://www.lawmix.ru/sssr/3808(дата обращения 20.
04.14).Федеральный закон РФ от 06.
11.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=15 6906(дата обращения 20.
04.14).Захаров И. В. Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. -- 2011. -- №.
6. -- С. 88—93.Тепляшин И. В. Место и роль органов местного самоуправления в эффективной деятельности государственного механизма современной России // Государственная власть и местное самоуправление. -- 2011. -- № 12.
-- С. 21—24.Шайхразиев В. Г. О понятии функций местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012.
— № 12. — С. 3—5. Проект федерального закона № 388 095−6 от 11.
03.2014 г. /[Электронный ресурс] — Режим дост.
упа. — URL:
http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.
05.2014)Акмалова, А. А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях: Лекция / А. А. Акмалова. — М.: РАГС, 2010. — 138 c. Бабичев, И. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: Монография / И. В. Бабичев.
— М.: Норма, ИНФРА-М, 2011. — 528 c. Бабун, Р. В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие / Р. В. Бабун. — М.: Кно.
Рус, 2013. — 280 c. Бовыкин, В. В. Местное самоуправление в Русском государстве XVI в. / В. В. Бовыкин.
— СПб.: Д. Буланин, 2012. ;
421 c. Бондарь, Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России / Н. С. Бондарь. — М.: НОРМА, 2009. — 592 c. Гусев, А.П. Я — собственник жилья!: ТСЖ, ЖКХ, самоуправление / А. П. Гусев. ;
Рн/Д: Феникс, 2013. — 222 c. Заболотских, Е. М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Научно-практическое пособие / Е. М. Заболотских. — М.: Проспект, 2013. ;
232 c. Кабашов, С. Ю. Организация общего и специального делопроизводства в органах местного самоуправления: Учебное пособие / С. Ю. Кабашов. — М.: НИЦ ИНФРА-М, 2013. — 421 c. Липчанский, А. М. Столица преславной провинции: История астраханского городского общественного самоуправления: Монография / А. М. Липчанский, Е. Г. Тимофеева, С. В. Лебедев. ;
Астрахань: ИД Астраханский университет, 2008. — 307 c. Постовой, Н. В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения / Н. В. Постовой. — М.: Юриспруденция, 2013. — 112 c. Баженова, О. И.
К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики / Баженова О. И. // Гос.
власть и местное самоупр. — 2013. — № 3. -.
С. 31−35.Баранчиков В. А. Муниципальное право. Уч. М.: ЮНИТИ, Закон и право, 2000. — С. 17.
http://expert.ru/expert/2014/16/mestnoe-samoupravlenie-istoki-problem-i-sut-reformyi/.
