В частности, депутаты представительного органа муниципального района, избранные от административного центра (а это, как правило, самое крупное и населенное муниципальное образование в районе), могли бы образовать некий «малый совет» (депутацию), выполняющий полномочия представительного органа поселения — административного центра района (при этом указанные депутаты, естественно, сохраняют право решающего голоса и при решении общерайонных вопросов на заседаниях «большого совета»). Один из заместителей главы муниципального района мог бы курировать реализацию вопросов местного значения на территории административного центра; администрация поселения могла бы быть структурным территориальным подразделением местной администрации муниципального района. Аналогия подобной конфигурации исполнительной власти имеется на региональном уровне. Так, в структуре исполнительных органов государственной власти Забайкальского края образуется специальный координирующий исполнительный орган по территории Агинского Бурятского округа, руководитель которого одновременно является заместителем председателя Правительства (п. 2 ст. 106 Устава Забайкальского края). В рамках данного варианта возможен и иной подход: представительный орган муниципального района в определенные дни (к примеру, один раз в неделю, в месяц и т. п.) «работает» в качестве представительного органа поселения — административного центра района, принимает решения по вопросам местного значения этого поселения. Подобный подход реализуется на региональном уровне в некоторых европейских федерациях, в которых субъекты федерации (земли) одновременно являются городами — Берлин, Вена.
Однако при реализации подобной схемы на муниципальном уровне есть серьезный нюанс — депутаты представительного органа муниципального района, избранные от других поселений, не заинтересованы непосредственно в решении проблем административного центра; поэтому схема с выделением малого совета в данном варианте представляется более предпочтительной. Образование контрольно-счетного органа поселения представляется не обязательным, тем более что и п. 11 ст. 3 Федерального закона от 07.
02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» допускает возможность заключения соглашений между представительными органами муниципальных районов и представительными органами поселений, входящих в состав этого района, о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Третий вариант — не создавать органы местного самоуправления в муниципальном районе. При данном подходе в районе, являющемся административно-территориальной единицей, будет реализовываться концепция местного государственного управления, а местное самоуправление будет осуществляться на уровне поселений, т. е. на том низовом уровне, на котором в большей степени возможны самоорганизация населения и самоуправленческие начала в организации и функционировании власти. Во многих субъектах РФ уже учреждены и функционируют территориальные органы региональных органов государственной исполнительной власти в административно-территориальных единицах на уровне городов и районов, и при совпадении границ этих единиц с муниципальными образованиями (городскими округами и муниципальными районами) неизбежно имеют место параллелизм и дублирование в конфигурации местной публичной власти, отсутствие у населения четкого представления о компетенции местных властей, повышается коллизионность в системе публичной власти. Предлагаемый вариант позволит минимизировать указанные недостатки.
Реализация любого из предлагаемых вариантов потребует серьезных (пакетных) изменений федерального законодательства (о местном самоуправлении, избирательного, бюджетного и др.) или же принятия нового закона о местном самоуправлении (в частности, в случае реализации концепции четкого нормативного закрепления сочетания местного самоуправления и местного государственного управления и ограниченности местного самоуправления лишь поселенческим уровнем). Так, если в поселении, являющемся административным центром муниципального района, не будет формироваться свой представительный орган и не будет избираться глава поселения, то формирование представительного органа района следует проводить исключительно путем прямых выборов, с тем чтобы не лишать население административного центра права на участие в формировании органов местного самоуправления и определять состав депутатов, избираемых от поселения (соответственно, необходимы конкретизирующие коррективы ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Если администрация муниципального района (или ее структурное подразделение) будет осуществлять все полномочия по решению вопросов местного значения на территории поселения — административного центра, то целесообразно законодательно закрепить положение о том, что в процедуре наделения полномочиями главы администрации (или его заместителя по вопросам административного центра, руководителя специального территориального органа, выполняющего функции и полномочия местной администрации поселения — административного центра) либо в выработке условий и заключении контракта с главой администрации обязательно участие депутации от поселения (соответствующая конкретизация потребуется в ст. 37 Закона). Однако, как представляется, исключать возможность реализации в краткосрочной или долгосрочной перспективе доктринальных наработок в практике государственного и муниципального строительства в России вряд ли стоит.
Таким образом, рассмотренные вопросы экстерриториальной компетенции в контексте межтерриториальных и внутритерриториальных аспектов организации публичной власти неизбежно имеют проявление и при анализе иных факторов, влияющих на территориальную организацию публичной власти в государстве — экономических, социальных, этнических, культурно-религиозных, управленческих, глобализационно-интеграционных и др. Однако эти группы факторов заслуживают быть предметом самостоятельного научного анализа.
Заключение
.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
Таким образом, основной вывод, который можно сделать, базируясь на приведенных выше положениях, заключается в том, что вне зависимости от характера автономии — административного или национального — одной из основ, а чаще даже первопричиной создания такой автономии6, является вопрос об этнической идентичности компактно проживающего на ее территории населения.
Автономия, исходя из вышесказанного, выступает в качестве наиболее эффективной формы решения национального вопроса и вопроса защиты меньшинств: предоставление автономии осуществляется не просто в рамках права (что уже является преимуществом по сравнению с иными, в том числе насильственными способами решения), а в конституционном поле, что само по себе выступает определенной гарантией прав как в отношении автономии, так и в отношении государства, частью которого она является; право на самоопределение национальных меньшинств реализуется без угрозы целостности и единству многонационального государства благодаря предоставлению не чрезмерного объема самостоятельности (как возможно при предоставлении чуть ли не суверенных прав в отношении «государств, входящих в состав государства»), а ровно необходимого для осуществления указанного права.
Экстерриториальная компетенция имеет место при реализации законодательной возможности перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (в частности, в Удмуртии, Забайкальском крае, Орловской и Ульяновской областях). Предполагается, что такое перераспределение (с некоторыми законодательными ограничениями) должно осуществляться на региональном законодательном уровне, применительно ко всем однотипным муниципальным образованиям соответствующего субъекта РФ с не слишком частым пересмотром (срок перераспределения не может быть меньше срока полномочий регионального парламента). В известной степени можно вести речь об экстерриториальной компетенции и органов, учрежденных в рамках межрегиональных и межмуниципальных объединений (ассоциаций, союзов), однако сколько-нибудь реальными властными, управленческими, контрольно-надзорными полномочиями эти органы не обладают — их компетенция определяется правовой природой указанных органов, и речь главным образом идет о представительских, координационных, совещательных, консультативных, информационно-аналитических функциях и полномочиях.
Список использованных источников и литературы
.
Нормативно-правовые акты Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.
12.1993 г. [электронный ресурс] // Консультант.
Плюс. Версия.
Проф.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс]: федер. закон от 30. дек. 2001 № 195-ФЗ — Доступ из справ.
правовой системы «Консультант.
Плюс".
О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ — Доступ из справ. — правовой системы «КонсультантПлюс».
Федеральный закон от 03.
12.2011 N 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 9 дек. (далее — Федеральный закон N 392-ФЗ).
Федеральный закон от 29.
12.2014 N 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 26 (далее — Федеральный закон N 473-ФЗ).
Федеральный закон от 13.
07.2015 N 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4338 (далее — Федеральный закон N 212-ФЗ).
Федеральный закон от 28.
09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 4970.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770).
Монографии, научные сборники и справочники Административное право РФ: учеб. для бакалавриата.- 4-е изд., перер. и доп. Гриф УМО / Попов Л. Л. — М.: Юрайт, 2015.
Двадцать лет Конституции Российской Федерации / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013. С. 196.
Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М.: Юркомпани, 2013. С. 137.
Хропанюк В.Н., Стрекозов В. Г. Теория государства и права. М.: ОМЕГА-Л, 2014.
Научные журналы, материалы конференций Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 303.
Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / Под ред. А. Г. Гранберга, В. В. Кистанова. М., 2003; Некрасов С. И. Неправовые факторы в территориальной организации публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 2.
Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Вопросы законодательного регулирования участия населения в осуществлении местного самоуправления» (28 мая 2015 г.). URL:
http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/.
Некрасов С. И. Вопросы территориальной организации советского государства и государственного аппарата в науке государственного права // Труды Института государства и права РАН. 2013. N 6.
Некрасов С. И. Территориальное и внетерриториальное (квазитерриториальное) в организации и функционировании публичной власти (к постановке проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2.
Чернов С. Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10).
Авакьян С. А. Размышления конституционалиста: избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 303.
Иванов В. В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 93.
Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004. С. 138.
Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М.: Юркомпани, 2013. С. 137.
Кутафин О. Е. Российская автономия. М.: Проспект, 2006. С. 334.
Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. М., 2009. С. 169 — 172.
Конюхова А. И. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 307.
Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О // Собрание законодательства РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.
Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 52.
Двадцать лет Конституции Российской Федерации / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013. С. 196.
Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / Под ред. А. Г. Гранберга, В. В. Кистанова. М., 2003; Некрасов С. И. Неправовые факторы в территориальной организации публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 2.
Некрасов С. И. Вопросы территориальной организации советского государства и государственного аппарата в науке государственного права // Труды Института государства и права РАН. 2013. N 6.
СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3378.
Указ Президента РФ от 02.
05.2014 N 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru.
Федеральный закон от 03.
12.2011 N 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 9 дек. (далее — Федеральный закон N 392-ФЗ).
Федеральный закон от 29.
12.2014 N 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 26 (далее — Федеральный закон N 473-ФЗ).
Федеральный закон от 13.
07.2015 N 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4338 (далее — Федеральный закон N 212-ФЗ).
Федеральный закон от 28.
09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 4970.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770).
Чернов С. Н. Правовые основы парадипломатии европейских и российских регионов // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 10).
СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр.
СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 903.
Отдельные контурные суждения автора по отмеченной проблеме см., в частности: Некрасов С. И. Территориальное и внетерриториальное (квазитерриториальное) в организации и функционировании публичной власти (к постановке проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2.
Федеральный закон от 06.
10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27.
05.2014). Статья 26.
3.
Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Вопросы законодательного регулирования участия населения в осуществлении местного самоуправления» (28 мая 2015 г.). URL:
http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/.
