Пятый этап. 
Муниципальное право России

Начальная его точка — внесение Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленного комиссией под руководством Д. Н. Козака. Комиссия эта была создана Президентом РФ для подготовки предложений по детальному и обоснованному разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Названный федеральный закон окончательно был принят 6 октября 2003 г. Масштабность законодательно закрепленных изменений заставляет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления.

Видимо, именно названная масштабность подтолкнула разработчиков, законодателя не ограничиваться подготовкой новой редакции Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ, а принять вместо него новый закон с тем же названием. Масштабность перемен, предусмотренных новым законом, потребовала ввести переходный период (вначале до 1 января 2006 г., позднее — до 1 января 2009 г.), в течение которого наряду с новым законом продолжал действовать Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Причем оба федеральных закона имеют одно название.

На что направлена новая муниципальная реформа? На конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, различение правового статуса, прежде всего полномочий, разных видов муниципальных образований, расширение перечня моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления. Таковы идеальные цели Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Конкретизация финансовой основы предполагает, во-первых, принципиальное определение финансовых источников муниципальной самостоятельности в рамках налогового, бюджетного законодательства. Что тут взять за основу: собственные муниципальные налоги, межбюджетное регулирование, то и другое в известной пропорции? Во-вторых, четкое разграничение в рамках гражданского, административного, земельного, иного законодательства объектов публичной собственности разного уровня. Это одно из главных направлений реформы.

Приближение муниципальной власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений). В то же время предусмотрен и второй территориальный уровень в виде муниципальных образований муниципальных районов. Крупные города получили статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района. Таким образом, реформа заставляет субъекты РФ, местное население иметь оба указанных уровня. Ранее субъекты РФ вправе были иметь двухуровневую территориальную модель самоуправления, но могли избирать и другие варианты. Насколько новый подход целесообразен, покажет время. Тут надо принять во внимание то, что ряд субъектов РФ осуществляли территориальную схему самоуправления, в которой акцент был сделан на поселенческий уровень. Итог — стремление многих из них, их муниципальных образований отказаться от данной схемы и выйти на укрупнение муниципальных образований на районном уровне. Главная причина — финансово-экономическая и материальная несостоятельность мелких территорий в условиях мобилизационно-догоняющей экономики.

Предусмотрев различение правового статуса муниципальных образований разного типа, уровня и места расположения с более детальным, чем ранее, изложением вопросов местного значения, законодатель осуществляет то, о чем много говорили теоретики и практики. Муниципальные образования порой значительно отличаются друг от друга по численности населения, социально-экономическому, культурному потенциалу, другим показателям. Очевидно, что в силу названных различий должен различаться и их круг задач. В Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ такое различие не было заложено. В то же время представляется необходимым и дальше двигаться в этом направлении. Так, интересным является предложение по закреплению разных полномочий за городскими и сельскими поселениями, что пока не осуществлено.

Сильная сторона Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ — допущение, пусть и минимальное, выбора населением разных моделей формирования и организации местной власти. До сего времени доминировала одна модель, включающая представительный орган местного самоуправления и, как правило, главу муниципального образования, возглавляющего местную администрацию. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает разные схемы формирования (выборов) органов местного самоуправления, в том числе предусматривает по сути вариант двуступенчатых выборов представительного органа муниципального района.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публичноправового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления. Эту работу следует продолжать. Так, важно органично вписать в модель местного самоуправления самоорганизацию коренных малочисленных народов страны^[1].

В целом Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ сохранил модель самоуправления, представляющую собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная ее составляющая усилена. Реформа, в частности, нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления.

• [1] См., например: Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера: сборник науч. статей / под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень, 2003.