Особенности федеративного устройства России

Как уже отмечалось, по форме государственного устройства государства разделяют на унитарные и федеративные. Форма государственного устройства — это территориально-политическая организация государства, которая включает в себя политико-правовой статус его частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных органов власти.

Унитарное государство — более простая форма государственного устройства, при которой действует единая конституция, единая система государственных органов, единое гражданство.

Унитарное государство подразделяется на административно-территориальные единицы (провинции, районы, области и т. д.).

Федеративное государство менее централизовано. Это единое союзное государство, состоящее из государственных образований, не являющихся самостоятельными государствами, с собственной компетенцией и системой органов власти и управления. Эти образования — субъекты федерации — носят названия штатов (США, Индия), земель (Германия, Австрия), республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов (Россия) и т. д.

Для федерации характерно наличие общей конституции и федеральных законов, единой денежной единицы, но субъекты федерации обладают гораздо большей самостоятельностью, чем административно-территориальные образования в унитарном государстве. Наряду с единым гражданством может существовать гражданство субъектов федерации, помимо союзных (федеральных) органов государственной власти в субъектах действуют свои органы власти и управления. Субъекты федерации могут иметь собственную конституцию (например, республики в России), которая, однако, не должна противоречить федеральной конституции, принимать собственные законы в пределах тех предметов ведения, которые закреплены за ними в федеральной конституции. Разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов основывается на принципе равенства всех субъектов. В ведении федерации находятся важнейшие вопросы жизни государства: внешняя политика, оборона и руководство вооруженными силами, объявление войны и мира, денежно-валютное обращение, федеральные финансы и налоги, федеральная система правоохранительных и судебных органов и др.

Экономико-правовые отношения в федеративном государстве, разумеется, сложнее, чем в унитарном. Одним из важнейших вопросов при этом является создание общего экономического пространства, поскольку в рамках федерации существуют свои внутренние границы между субъектами, помимо федеральных законов субъекты федерации имеют свои законы, регулирующие различные аспекты экономической деятельности. Кроме того, субъекты федерации часто имеют свою экономическую специализацию. Существование общего экономического пространства необходимо для свободного перемещения товаров и финансовых средств на территории государства, что, в свою очередь, способствует развитию экономики государства в целом и экономики регионов.

Общее экономическое пространство сложилось в развитых федеративных государствах к концу XIX — началу XX вв., и в настоящее время его развитие уже не сдерживается рамками, обусловленными федеративной формой государственного устройства.

Конституционной основой процессов экономической интеграции послужили статьи конституций, которые закрепили право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации. Особое значение в создании общего экономического пространства имели полномочия центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (разд. 8 ст. I Конституции). В процессе толкования Конституции США это право было наполнено широким содержанием. Еще в 1824 г. Верховный суд США подчеркнул: «Торговля… — это нечто большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения» .

Аналогичные формулы о регулировании торговли содержатся в конституциях Австралии и Канады, где имеют близкое сходство и судебные решения о толковании соответствующих конституционных норм.

Несколько иные конструкции и формулировки применены в некоторых других государствах. Например, Конституция Мексики предусматривает право конгресса предотвращать установление ограничений в торговле между штатами (п. IX ст. 73). В Конституции Швейцарии установлено, что федеральные власти осуществляют задачи, требующие единообразного регулирования (ч. 2 ст. 42).

В развитии общего экономического пространства немалую роль сыграло создание системы денежного оборота. Это означает, что в рамках одного государства должна существовать единая валюта, обращение которой осуществляется по единым правилам. Данная сфера находится под полным контролем федеральных властей, главным образом центральных банков. Они осуществляют эмиссию денег (т.е. выпуск в обращение новых денежных знаков), определяют условия предоставления кредитов другим банкам и предприятиям и основы функционирования банковской системы.

Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти, что нередко особо подчеркивается в текстах конституций. Так, Конституция Швейцарии указывает, что денежная монополия принадлежит Союзу и осуществляется Банком Швейцарии (ст. 99).

Общее экономическое пространство обеспечивается единством правового регулирования, которое достигается путем расширения сферы действия федеральных законов и других нормативных актов.

В современных федерациях сняты практически все ограничения па передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. Наиболее последовательна в этом вопросе Конституция Австрии: «Территория Федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения» (ст. 4).

Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций имеют право устанавливать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц, но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и «обременяющие» торговлю ограничения, за исключением тех, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т. п.).

Механизмы регулирования общего экономического пространства нередко имеют достаточно развитые централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении субъектов остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т. д.

Неравномерность развития экономики государства порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в структуре экономики. С целью скорректировать развитие последней во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка «слабым» или «бедным» штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы закреплены в Основном законе ФРГ, в ст. 106 которого отмечается: «Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации…». Также представляет интерес ст. 109 Основного закона, в которой подчеркивается, что «федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса» .

Регулируя федеративные отношения, федеральное законодательство распространяет свое действие па всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны нс могут препятствовать его применению. Конституция РФ США следующим образом разрешает коллизии (противоречия) между законодательством федерации и штатов: «Настоящая Конституция РФ и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны, и судьи в каждом штаге обязаны следовать такому праву, что бы ему ни противоречило в конституции и законах любого штата» (ст. VI).

Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (п. 1 ст. 52 в редакции 1982 г.), ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.

Единое правовое регулирование экономики в федерациях достигается посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия субъектами единообразных или унифицированных актов, которые обычно создаются па уровне федерации, а субъекты затем принимают их или же принимают на их основе свои акты. Одним из итогов процессов экономико-правовой интеграции становится расширение полномочий органов федерации. В одних странах (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях — преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения поправок в тексты Конституций (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель и кантонов, а возникающие между ними коллизии разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше.

Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, тем самым ограничивая принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан. Принятие субъектами федерации единообразных или унифицированных законодательных актов является одной из форм обеспечения единого правового регулирования. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов, за всю историю которой было разработано более 100 законопроектов, в том числе Единообразный торговый кодекс США. В ФРГ, Канаде и Австралии унифицированные законодательные акты разрабатываются на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные таким образом законопроекты передаются на утверждение представительным органам субъектов федерации.

В целом развитие общефедерального права — достаточно сложный вопрос. Нередко оно отстает от экономики, тем самым препятствуя дальнейшему ее развитию, что может сказаться на устойчивости федерации как формы государственного устройства. В экономике очень важен баланс централизующих и децентрализующих сил. Временами более превалируют одни, временами — другие. Однако это еще не повод для изменения государственного устройства, например замены федерации на унитарное государство. В упомянутом ранее отчете Всемирного Банка сказано: «Децентрализация дает значительные положительные результаты в Китае, Индии, большинстве стран Латинской Америки и многих других странах. Она позволяет повысить качество управления, а также улучшить представительство интересов местных граждан. Конкуренция между различными регионами, городами и территориями может подстегнуть разработку более эффективных программ» .

В то же время на пути децентрализации встречаются серьезные проблемы.

Во-первых, во время проведения экономических реформ может усиливаться уже существующее неравенство в развитии разных субъектов федерации, особенно в сфере финансов.

Во-вторых, чрезмерные полномочия местных властей могут привести к повышенным затратам на чисто региональные интересы, что ведет к потерям в доходах федерального бюджета, необходимых для поддержания общей экономической стабильности в стране. Вместе с тем истории известны и другие примеры, когда право нс только прокладывало дорогу для новых экономических отношений, но и создавало оптимальные формы их существования, и именно это служило одним из основных факторов сохранения и укрепления федераций.

Федерализм является важнейшим принципом организации и функционирования российской государственной и общественной системы, что находит отражение в положениях Конституции РФ 1993 г., начиная с ее преамбулы и первой статьи. Основной закон определяет состав и основные характеристики федерации, разграничивает предметы ведения между Российской Федерацией и се субъектами, устанавливает компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления. Три момента Конституции РФ особенно важны для понимания экономических особенностей федерализма.

• 1. Признание единства экономического пространства в качестве фундаментального принципа. Статья 8 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Сформулированное в гл. 1, это положение позволяет федеральному правительству противодействовать любым попыткам введения внутренних таможенных границ и обособления регионов. Подобного рода действия, начиная с рубежа 1980—1990;х гг., периодически предпринимались руководителями отдельных регионов, что, правда, нередко объяснялось не сепаратистскими настроениями, а стремлением ограничить влияние экономического кризиса на отдельно взятые регионы. Вместе с тем указанное положение Конституции РФ имеет отношение и к деятельности федеральной власти. Принцип единства экономического пространства содержит в себе требование о недопущении каких-либо преимуществ или привилегий для отдельных регионов, а также принятия таких экономико-политических мер, которые подталкивают регионы к закрытию своего внутреннего рынка. Указанный общий конституционный принцип подкрепляется положениями ч. 1 ст. 74, в соответствии с которыми «на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» .
• 2. Признание в качестве основополагающего принципа федерализма равенства субъектов РФ. К субъектам РФ, которых по состоянию на 2012 г. — 83, относятся: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. По Конституции РФ все они являются равноправными субъектами Федерации (ч. 1 ст. 5). Более того, Конституция РФ особо подчеркивает, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» (ч. 4 ст. 5). Основной закон закрепляет ряд особенностей статуса субъектов Федерации. В частности, республикам предоставлено право иметь собственный государственный язык; конституции, а не уставы. Автономные округа входят в состав края или области. На вопросы экономики такие различия не оказывают какого-либо заметного влияния и ни в коей мере не нарушают основополагающего принципа равноправия субъектов РФ. Все они наделены равными правами и возможностями, что, в частности, подтверждается установлением Конституцией РФ общего для всех субъектов РФ перечня предметов их ведения (ст. 71—73).
• 3. Единство денежно-кредитной системы страны. По Конституции РФ рубль является денежной единицей РФ.

  Введение

  и эмиссия других денег не допускаются. За ЦБР признается монопольное право на денежную эмиссию. При этом, как отмечалось выше, Конституция РФ запрещает вмешательство каких-либо органов в осуществление конституционной функции ЦБР по защите и обеспечению рубля (ст. 75). Особенно важным моментом для федеративных отношений является провозглашение независимости ЦБР. Не менее важным является то, что с точки зрения федеративных отношений ЦБР в равной мере отдален как от федеральных, так и от региональных властей. Фактически ему отводится роль одного из основных системообразующих или связующих элементов российского федерализма, который обеспечивает не только единство общего экономического пространства, но и сохранение баланса власти между Российской Федерацией и ее субъектами.

Особым вопросом является организация и роль местного самоуправления (ст. 130—133), которое выведено Конституцией РФ из системы органов государственной власти, т. е. органы местного самоуправления не являются органами государственной власти (ст. 12).

Таким образом, управление на местах осуществляется двумя видами органов: органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации — это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. При этом имеется в виду деятельность населения, проживающего на определенной территории — в муниципальном образовании. Органы местного самоуправления избираются населением, проживающим на территории данного муниципального образования, и обладают относительной самостоятельностью в руководстве делами местного значения. К числу вопросов местного значения относятся, в частности: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных образовательных учреждений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и др.

Муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями, для реализации которых в этом случае им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые ресурсы. Более того, местному самоуправлению должна предоставляться компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Это весьма важный момент, существенным образом отличающий положение муниципалитетов от положения региональных органов власти, по отношению к которым по Конституции РФ также возможно делегирование полномочий, но никакие компенсации не предусматриваются (ст. 78).

Завершая рассмотрение вопроса о федерализме в Российской Федерации, следует подчеркнуть, что решение проблем федерализма должно осуществляться не только и не столько политическими или административными, сколько конституционно-экономическими методами. Только в этом случае можно добиться устойчивости и вместе с тем динамичного развития федеративной формы российской государственности.