Производство из административных и иных публичных правоотношений

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов

Раздел III АПК устанавливает особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных правоотношений. Необходимость обособления данной категории от искового производства вызвана прежде всего особой ролью суда при разрешении данных дел. В данном случае суд, с одной стороны, разрешает спор о публичном праве, а с другой стороны, осуществляет контроль за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных и государственных служащих. Предметом защиты в этом виде производства выступает не нарушенное или оспоренное право, а охраняемый законом интерес заявителя.

В связи с этим арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, а проверяет оспариваемый акт в целом.

Особой целью производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является предупреждение правонарушений, укрепление законности и правопорядка. Это проявляется в обязанности суда направить копии решения о признании недействующим нормативного акта для приведения органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу, а также лицам, участвующим в деле, в арбитражные суды РФ, КС РФ, ВС РФ, Президенту РФ, в Правительство РФ, Генеральному прокурору РФ, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в Минюст России .для недопущения подобных нарушений в будущем (ст. 195 АПК).

Кроме того, субъектный состав участников данной категории дел предусматривает определенное неравенство субъектов. Административный орган, должностное лицо обладают властными полномочиями, в том числе и по отношению к лицу, оспаривающему его решения (действия), большими возможностями по сбору доказательств, формированию правовой позиции и т. д. В связи с этим законодатель установил ряд положений, ограничивающих принцип состязательности, но способствующих принятию законного и обоснованного судебного акта. Прежде всего, это касается доказывания. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц возлагается на органы и лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 3 ст. 189 АПК).

Однако на заинтересованное лицо возлагается обязанность доказывания, что решения, действия (бездействие) нарушают их права и законные интересы, не соответствуют требованиям законодательства.

Статья 190 АПК предусматривает возможность заключения мирового соглашения по данной категории дел, если иное не предусмотрено федеральным законом. Реализация данного права на практике представляется весьма проблематичной. Прежде всего государственный орган действует в пределах полномочий, предоставленных законом. Таким образом, заключение мирового соглашения по административным спорам возможно только в случаях, прямо указанных законом, а не когда в законе содержится запрет на его заключение. Кроме того, как уже говорилось, суд осуществляет проверку решений административных органов, действий (бездействия) их должностных лиц на соответствие законодательству.

Заключение

мирового соглашения в случае несоответствия закону оспариваемого решения по сути будет означать судебное признание незаконного акта.

Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов выделено законодателем в отдельную гл. 23 АПК. Данная категория споров рассматривается по общим правилам искового производства за исключением некоторых особенностей. Например, п. 2 ст. 138 НК указывает, что судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Статья 193 АПК содержит дополнительные требования, предъявляемые к заявлению, невыполнение которых влечет за собой оставление заявления без движения. Однако отсутствие в заявлении ссылок на нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, не влекут за собой оставление заявления без движения. В этом случае арбитражному суду следует предложить заявителю уточнить заявление. По делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта (ч. 3 ст. 193 АПК) (см. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативні» ^ правовых актов").

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

• — о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
• — о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части (ч. 2 ст. 195 АПК).

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения ВАС РФ, может быть обжаловано в арбитражном суде кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, которые затрагивают права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам. При этом действуют обычные критерии арбитражной подведомственности — экономический характер спора, и субъектный — юридические лица и граждане-предприниматели. Особенностью данной категории спора является то, что производство возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в суд в течение 3 месяцев, когда гражданину или организации стало известно о нарушении их прав. По заявлению суд вправе восстановить указанный срок. Оспариваемый акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту и нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на них какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспаривание ненормативного акта не означает автоматическое приостановление его действия, кроме случаев, установленных законом. Например, ст. 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает возможность обжалования решения или предписания антимонопольного органа в течение 3 месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Обращение в суд приостанавливает исполнение предписания антимонопольного органа до вступления решения суда в законную силу. В связи с этим, если при подаче заявления об оспаривании решения или предписания антимонопольного органа подается ходатайство о приостановлении исполнения оспариваемого акта, суд всегда отказывает в удовлетворении такого ходатайства (см. постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»).

По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого ненормативного акта, решения. Это не означает признание акта, решения недействующим в результате обеспечительной меры суда, а предполагает запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением. Если действия, предусмотренные ненормативным правовым актом, решением уже исполнены, либо их исполнение началось, необходимо выяснить, насколько испрашиваемая обеспечительная мера фактически исполнима и эффективна.

Указанные ходатайства рассматриваются по общим положениям гл. 8 АПК. Поэтому заявитель обязан мотивировать необходимость приостановления и указать, каким образом отказ в удовлетворении ходатайства повлечет за собой крупный ущерб или сделает невозможным в дальнейшем исполнение судебного акта. Ущерб может составлять как убытки, определяемые по правилам ст. 15 ГК, так и неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации.

При обжаловании решения Банка России о назначении временной администрации в силу п. 1 ст. 25 Федерального закона от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» деятельность временной администрации не может быть приостановлена до вынесения судебного акта по существу спора. При обжаловании решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных ст. 20 Федерального закона от 02.12.1990 № 395−1 «О банках и банковской деятельности» приостановление действия оспариваемого решения Банка России невозможно (см. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83 «О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов или должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий 3 месяцев со дня поступления заявления в суд, если иное не установлено федеральным законом. Указанный в настоящем абзаце срок может быть продлен на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, председателем арбитражного суда до 6 месяцев в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса. Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов рассматриваются в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления в суд.

По результатам рассмотрения дела арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя и сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными полностью или частично.

Если нарушения не установлены, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Однако необходимо понимать, что в данном случае речь идет о требованиях организационного, а не имущественного характера. Соответственно, при удовлетворении судом таких требований какие-либо выплаты из бюджета в пользу заявителя не предполагаются. Если фактической целью заявителя является взыскание (возмещение) из бюджета денежных средств, не выплачиваемых ему вследствие неправомерного (по мнению заявителя) бездействия конкретного государственного органа (должностного лица), такого рода интерес носит имущественный характер независимо от выбора способа защиты. Взыскание с ответчика денежных средств должно осуществляться на основании решения суда о взыскании этих средств, а решение суда, признающее бездействие незаконным и обязывающее ответчика совершить определенные действия, не может быть связано с взысканием денежных средств. Поэтому, если заявитель предъявляет в суд требование о признании незаконным бездействие государственного органа (должностного лица), выразившееся в отказе возвратить (возместить, выплатить) из бюджета определенную денежную сумму, и названное требование удовлетворяется, такое решение суда приводится в исполнение по общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 182 АПК, т. е. после вступления его в законную силу (см. информационное письмо Президиума ВАС РФ от 24.07.2003 № 73 «О некоторых вопросах применения частей 1 и 2 статьи 182 и части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

Копия решения суда направляется в 5-дневный срок со дня его принятия заявителю в органы, осуществляющие публичные полномочия, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие).