Нидерланды. 
Региональное управление и территориальное развитие

Взаимосвязь целей региональной политики с интересами населения отдельных регионов и страны в целом можно проследить на примере Нидерландов^[1]. Правительство Нидерландов постоянно меняет направления региональной политики, пытаясь учесть интересы населения разных регионов. Традиционно региональная политика в этой стране была направлена главным образом на улучшение ситуации в менее развитых, периферийных районах. По мере того как уменьшались региональные различия, сокращалось разного рода «стимулирование» для большинства регионов (за исключением северных, которым правительство уделяет особое внимание ввиду высокого уровня безработицы). Заметим, что классическое положение региональной политики — «индивидуумы должны иметь равные возможности в части получения доходов, работы и благосостояния независимо от места проживания» — в Нидерландах реализуется в большей мере, чем в любой другой стране.

В 1945—1951 гг., когда из-за высокого естественного прироста численности населения, резкого падения занятости в сельском хозяйстве и низких темпов развития местной промышленности выросла безработица, было выделено девять «развивающихся районов», в 40 промышленных ядрах которых намечалось создание новой инфраструктуры. Кроме того, правительство стало одновременно стимулировать приток инвестиций в эти районы и переселение из этих районов безработных, т. е. осуществлять политику «рассеивания безработицы» .

В конце 1950;х гг. вследствие перенаселения, высокой стоимости инфраструктуры и жилья обострились проблемы в урбанизированных ареалах, а также проблемы миграции из сельской местности в большие города. Региональная политика стала селективной; изменилась и миграционная политика, субсидии выдавались только лицам, переезжающим в «ядра развития». Районы развития были укрупнены и переименованы в «проблемные районы», было выбрано 40 новых (более крупных) «ядер развития» .

Во второй половине 1960;х гг. региональная политика в Нидерландах активизировалась, что отчасти было реакцией на краткосрочный экономический спад 1967−1968 гг. Проблемные районы были переименованы в «районы стимулирования». Были выделены также «районы реструктуризации» — южная часть провинции Лимбург и окрестности Тилбурга. В 1967 г. было введено льготное инвестиционное регулирование. Вначале оно распространялось только на новые промышленные предприятия, а затем и на модернизируемые старые заводы, и на развитие экспортных услуг. Правительство стало перемещать свои учреждения из перенаселенных мест в «районы реструктуризации» .

В начале 1970;х гг. с участием государства было создано пять компаний по региональному развитию, которые должны были помогать становлению новых фирм в различных частях страны. Осуществлялось перемещение правительственных учреждений из перенаселенных мест в районы, нуждающиеся в государственной поддержке. Проводилось селективное инвестиционное регулирование (обязательное предоставление властям инвестиционных проектов, получение инвестиционного разрешения для некоторых местностей и налоговые льготы на инвестиции в них).

В начале 1980;х гг. принципы региональной политики вновь изменились. «Стратегия рассеивания» в решении вопросов безработицы сменилась стимулированием роста занятости в местах наибольшей безработицы. Была поставлена задача создания привлекательных условий для размещения производства во всех провинциях. Цель состояла в максимизации вклада каждого региона в национальное процветание (национальную эффективность). Эта стратегия регионального развития сопровождалась децентрализацией средств региональной политики, передачей бо? льших прав в решении вопросов регионального развития на нижние уровни власти.

С созданием Европейского союза региональная политика Нидерландов стала все более ориентироваться на мероприятия ЕС. Главная задача этой политики — создание благоприятных условий для размещения конкурентоспособных производств с участием иностранного капитала.

Как видим, в целях и мероприятиях региональной политики преобладает стремление улучшить условия предпринимательства в местах с высокой безработицей. Такая политика позволяет не только решить социальные проблемы — повысить занятость и доходы населения; происходит перераспределение средств государственного бюджета в пользу предпринимателей тех регионов, где государство стимулирует экономическую активность. Сторонники принципа «свободной конкуренции» выступают против такого направления государственной политики перераспределения доходов. Они отстаивают точку зрения, что нужно больше средств вкладывать в решение социальных проблем, повышать образованность населения, содействовать переобучению кадров, получению новых профессий и дать возможность людям самим найти места работы. Таким образом, цели региональной политики тесно взаимосвязаны с целями социальной политики.

Детальнее опыт работы правительства Нидерландов с проблемными регионами можно увидеть на примере программы «Южный Лимбург», которая была реализована правительством Нидерландов в период 1965—1990 гг.^[2] Она рассматривается экспертами ОЭСР как классический пример осуществления региональной политики с положительным результатом. Проблема юга провинции Лимбург состояла в следующем. В этой части страны многие годы государственными и частными шахтами добывался уголь. В конце 1950;х гг. из общей занятости в 100 тыс. чел. в угольной промышленности работало 76 тыс. чел., в том числе 50 тыс. шахтеров. В начале 1960;х гг. многие шахты стали нерентабельными, поскольку усилилась конкуренция на рынке угля со стороны США и Польши, в Европе возник спрос на природный газ. Нидерланды стали разрабатывать месторождения газа, угольная промышленность потеряла свою былую рентабельность. Правительство столкнулось с проблемой закрытия убыточных шахт. Сложность решения этой задачи состояла в том, что самостоятельно найти работу шахтерам было очень трудно, а государственные расходы на выплату пособий по безработице постоянно возрастали ввиду инфляции и роста стоимости рабочей силы. Поэтому правительство Нидерландов, принимая в 1965 г. решение о постепенном закрытии 12 шахт (четырех государственных и восьми частных), одновременно приняло ряд мер, направленных на стимулирование предпринимательства в этом регионе.

В период 1965—1970;х гг. применялись меры косвенного регулирования. Задача состояла в изменении промышленной структуры региона и повышении занятости. Меры косвенного регулирования включали в основном субсидии и налоговые льготы предпринимателям, организующим новые рабочие места. Однако в период энергетического кризиса 1970;х гг. большинство поддерживаемых государством фирм разорилось, проблема безработицы обострилась. Чтобы найти адекватное решение данной проблемы, была создана особая комиссия из представителей правительства, региональных органов власти (провинции и муниципалитетов) и общественных организаций. Ее задача состояла в разработке программы перспективного развития Южного Лимбурга. Разработка программы заняла почти четыре года. В СМИ обсуждались все возможные направления развития. Разработчики программы информировали население о государственных планах и принимали все замечания. Была выбрана стратегия развития, превращающая эту часть провинции в регион высокотехнологичных предприятий и деловых услуг международного значения. Этому способствовало выгодное экономико-географическое положение Южного Лимбурга — близость к центру Европы и соседство с развитыми районами Бельгии и Германии.

В период 1975—1990;х гг. стали применяться методы прямого государственного регулирования. Суть их состояла в следующем:

• — создание современной транспортной и коммуникационной инфраструктуры при непосредственном участии государства (аэропорт в Маастрихте после реконструкции стал вторым по грузообороту в стране, железнодорожные подъездные пути к шахтам были разобраны, территорию пересекли современные автомагистрали);
• — вынос в регион крупных государственных учреждений из перенаселенных городов Нидерландов (государственные полиграфические предприятия, центральное статистическое бюро, национальный пенсионный фонд и др.) и создание при участии государства новых крупных предприятий (завод пассажирских автобусов, реконструкция химических производств, ранее действовавших при шахтах и др.);
• — создание крупных образовательных центров (медицинская академия, два университета и др.) и многочисленных центров переобучения пользующимся спросом профессиям; центров высоких технологий; технопарка; выставочных залов и других учреждений деловой инфраструктуры;
• — стимулирование среднего и малого бизнеса.

Несмотря на высокие доли государственной собственности и государственных инвестиций, акцент в реализации выбранной стратегии реструктуризации Южного Лимбурга был сделан на деловую активность населения, на частное предпринимательство. Чтобы помочь инициативным предпринимателям закрепиться в регионе, была создана государственная инвестиционная компания — LIOF. В ее уставном капитале значительную долю занимают государственные средства: доля центрального правительства составляет 91%, доля провинции Лимбург — 8%, доля муниципалитета — 1%. Заметим, что позднее в стране возникло еще четыре таких компании.

Сначала намечалось запершить реструктуризацию Южного Лимбурга к 1985 г. Планировалось закрыть все шахты в течение 10 лет. Контроль за реализацией программы был возложен на Комитет по надзору за перспективным планом Южного Лимбурга. При ежегодном обсуждении результатов с участием представителей центрального правительства вносились необходимые коррективы. Когда выяснилось, что к намеченному сроку не удается снизить уровень безработицы до среднего по стране показателя, реализация программы была продлена до 1990 г.

С 1980 г. ЕС принял участие в развитии Южного Лимбурга. Здесь были размещены некоторые правительственные учреждения ЕС. Из фонда регионального развития стали поступать средства на развитие инфраструктуры и стимулирование предпринимательства. В общих затратах на реализацию данной программы доля правительства Нидерландов составила 62%, а доля ЕС — 38%. Решение о прекращении государственной поддержки данного региона было принято в 1990 г., когда уровень безработицы достиг среднего показателя по стране — 4,5%.

Приведенный обзор эволюции целей и методов региональной политики в нескольких странах можно обобщить в виде таблицы, показывающей, как менялось соотношение типов политики (табл. 9.2). Если на первых порах применялась только выравнивающая стимулирующая политика подтягивания отстающих, то затем появилась и выравнивающая, сдерживающая политика ограничения экстенсивного роста избыточно развитых территорий. В разных странах примерно в один и тот же период могли проводиться меры поляризации и деполяризации. Менялись и пространственные масштабы региональной политики, постепенно возрастала роль муниципального уровня. Усиливалось внимание к эндогенным факторам, активизации внутренних источников развития.

Таблица 9.2

Этапы эволюции региональной политики зарубежных стран^[3]

• [1] См.: Ларина Н. И. Региональная экономическая политика властей разного уровня: цели, средства, результат. Новосибирск: Ин-т эконом, и организации пром. произ-ва Сиб. отд. РАН, 2008; Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики: учеб. пособие / Н. И. Ларина, А. А. Кисельников, Новосиб. гос. акад. экономики и упр. М.: Экономика, 1998. С. 103−110.
• [2] См.: Ларина Н. И., Киеельников А. А. Региональная политика в странах рыночной экономики. С. 103−110.
• [3] Сидоренко О. В. Зарубежный опыт селективной региональной политики // Грани экономики. 2010. № 2. С. 41.