Особенности и противоречия государственной региональной экономической политики России в 1990-е и 2000-е гг

Становление государственной региональной экономической политики (1990−1993 гг.)

Современная Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Декларация о государственном суверенитете РСФСР^[1] была принята Первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. После прекращения существования СССР в декабре 1991 г. она стала основой для разработки новой Конституции, утверждения юридической и фактической независимости России и совершенствования федерального законодательства. За прошедшие годы страна прошла сложный и тернистый путь становления государственности, изобилующий множеством непростых драматических событий. Одно из центральных мест в формировании современной системы государственного управления в России занимает государственная региональная экономическая политика. Она оказывает большое влияние на все стороны развития государства. Рассматривая процесс становления и эволюции государственной региональной экономической политики, можно выделить несколько ключевых этапов. Каждый из них характеризуется принятием важнейших политических решений и правовых актов, заключением договоров о разграничении полномочий, конфигурацией экономических и финансово-бюджетных отношений центра и регионов и некоторыми другими особенностями.

Большое значение для становления региональной политики имело принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР. В Декларации отмечалась необходимость значительного расширения прав автономных республик, областей, округов и краев. Принятие Декларации явилось своего рода исходной точкой формирования российской региональной политики.

В конце 1990 г. был принят Закон РССФР «О собственности в РСФСР», который установил, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). В свою очередь государственная собственность делится на федеральную и собственность республик, автономных областей, округов, краев и областей, входящих в состав РСФСР. Положениями Закона был определен состав имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В развитие положений этого Закона и для ускорения процессов приватизации в конце 1991 г. Верховный Совет РФ принял постановление от 27.12.1991 № 3020−1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Положения этого постановления содержали перечень критериев отнесения государственных объектов к федеральной, региональной или муниципальной собственности. Принятие и последующая реализация вышеуказанных правовых актов имели большое значение для создания правового обеспечения экономической основы развития российских регионов, городов и иных административно-территориальных образований.

Крайне негативное влияние на формирование государственной региональной экономической политики начала 1990;х гг. оказывали политический фактор и глубокий кризис, затронувший все сферы российского общества. «Парад суверенитетов» союзных республик, попытка государственного переворота, предпринятая в августе 1991 г., последующий распад СССР, экономический кризис и падение уровня жизни населения, слабость и непоследовательность федерального центра привели к усилению центробежных тенденций, а в ряде случаев и к открытому сепаратизму. Вслед за принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР, аналогичные документы стали провозглашаться и в ее республиках. Отношения с федеральным центром регионы предполагали урегулировать на основе заключения соглашений. Считается, что «парад суверенитетов» российских автономий и последующую региональную вольницу спровоцировало заявление Б. Н. Ельцина, сделанное им летом 1990 г. во время поездки по стране. Тогда он заявил, что регионы могут брать столько суверенитета, сколько смогут «проглотить» .

После обретения Россией государственной независимости и формирования ее правовой базы сложилась ситуация, когда отдельные положения республиканских деклараций и иных правовых актов противоречили нормам общероссийского законодательства. Страна представляла собой не столько федерацию, сколько, де-факто, конгломерацию территорий, руководители которых все чаще заявляли о своем несогласии с политикой федерального центра. Для устранения правовых коллизий и формирования цивилизованных федеративных отношений 31 марта 1992 г. были подписаны три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и российскими регионами. Первый из них касался отношений с суверенными республиками в составе России, второй — с краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, третий — с автономными округами и автономной областью. Все три подписанных соглашения составили Федеративный договор, который был утвержден постановлением Съезда народных депутатов РФ 10 апреля 1992 г. Несколько позже положения Федеративного договора были включены в Конституцию РФ. Подписание Федеративного договора явилось важной вехой в формировании основополагающих принципов российского федерализма.

Для реализации государственной политики на местах была образована разветвленная сеть территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Некоторые ведомства, учреждаемые в регионах, например комитеты по управлению государственным имуществом, по земельным ресурсам и землеустройству и некоторые другие, имели двойное подчинение: своему центральному федеральному ведомству и одновременно вышестоящему органу государственной власти региона или его высшему должностному лицу. Создание новых ведомств сопровождалось ростом бюрократического аппарата. По своим полномочиям и численности сотрудников территориальные подразделения федеральных органов власти стали превосходить региональные структуры управления.

Экономическое развитие российских регионов начала 1990;х гг. характеризовалось появлением элементов автаркии. С целью защиты местных производителей и товарных рынков в регионах зачастую вводилась практика установления различных ограничений на ввоз или вывоз определенных видов продукции и преференций для своих предприятий. Устанавливались искусственные преграды на пути свободного перемещения товаров. Происходила фрагментация экономического пространства страны, которое переставало уже быть единым. Правовое пространство страны также не являлось единым. В этот период в регионах нередко принимались правовые акты, противоречившие положениям федерального законодатальства. В ряде случаев такие действия были спровоцированы непоследовательной политикой федерального центра. Росла задолженность федерального бюджета по финансированию федеральных учреждений, выполнению государственного заказа. Принимаемые на федеральном уровне решения об установлении льгот различным категориям населения зачастую нс подкреплялись выделением соответствующего финансирования. Решение этих сложных проблем перекладывалось на регионы, которые принимали нестандартные решения в целях предотвращения краха экономики и социального взрыва.

В условиях отсутствия четкого распределения бюджетных полномочий в 1992 г. началась передача регионам части функций, выполнение которых финансировалось из бюджета страны. В силу политических и организационных причин данный процесс приобрел бессистемный характер. Передача функций не сопровождалась соответствующим наделением регионов финансовыми ресурсами. Например, в 1992 г. на региональный уровень были переданы обязанности дотирования потребительских цен на важнейшие виды продуктов питания, выплаты денежных дотаций на содержание детей, а также оказания иных видов социальной помощи, финансирования капитальных вложений (ранее полномочия регионов охватывали только жилищное строительство). В 1993 г. в региональные бюджеты перенесены расходы на реализацию федеральных программ.

Инициативы по совершенствованию государственной региональной политики шли не только со стороны федерального центра, но и снизу, со стороны территорий. Характерным примером этого стало образование восьми ассоциаций экономического взаимодействия регионов: «Центральная Россия» (образована в 1990 г.), «Сибирское соглашение» (1990), «Дальний Восток и Забайкалье» (1990), «Черноземье» (1991), «Большая Волга» (1991), «Северо-Запад» (1991), «Северный Кавказ» (1992), «Большой Урал» (1993). Основные принципы деятельности ассоциаций закреплялись Указом Президента РСФСР от 11.11.1991 № 194^[2]. В феврале 1993 руководители всех ассоциаций подписали соглашение о сотрудничестве с Правительством РФ. В июле 1994 аналогичное соглашение заключается с Федеральным Собранием РФ.

Деятельность ассоциаций способствовала восстановлению разрушенных экономических связей, развитию и совершенствованию системы взаимодействия и экономической интеграции входящих в них субъектов. 16 сентября 1993 г. Правительством РФ было принято постановление № 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления». Постановление определило порядок взаимодействия федеральных структур с ассоциациями и основные задачи последних. Среди задач отмечалась необходимость создания условий, способствующих эффективному взаимодействию регионов в решении задач социально-экономического развития территорий на основе объединения материально-финансовых ресурсов. 1.

Основным финансовым инструментом государственной региональной политики являлось выделение бюджетных дотаций. В 1992—1993 гг. с целью сокращения объема дотаций для отдельных регионов устанавливалась повышенная ставка отчислений от НДС, остающаяся на местах. При стандартной ставке отчислений в 20% в 1992 г. ряду регионов разрешалось оставлять 25 или 30%, в 1993 г. — от 22 до 50%.

Широкий размах получила практика подготовки и принятия так называемых территориально ориентированных решений Президента РФ и Правительства РФ. В период 1992—1993 гг. по вопросам регионального развития были приняты 31 указ Президента РФ и 39 постановлений Правительства РФ. Данные акты касались вопросов оказания неотложной помощи и стабилизации экономики 43 регионов. Среди них было выделено несколько групп. Во-первых, это отсталые и депрессивные регионы: Республики Тыва, Алтай, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия и др. Во-вторых, регионы, нуждающиеся в более полной реализации потенциала и способные стать зонами устойчивого развития (Волгоградская, Саратовская, Самарская области и др.), которым помощь оказывалась через механизмы государственного стимулирования точек роста. В-третьих, группа регионов, находящихся в экстремальных климатических условиях и в малоосвоенных районах на востоке страны: Республики Якутия, Коми, Карелия, Сахалинская область и др. Таким регионам оказывалась селективная поддержка для структурной перестройки их экономики. В-четвертых, регионы, относящиеся к новым приграничным территориям или имеющие особое экономико-географическое положение: Калининградская, Псковская, Смоленская области, Краснодарский край и др.

Несмотря на меры государственной региональной политики, начало 1990;х гг. прошло под знаком глубокого социально-экономического кризиса и роста межрегиональных диспропорций.

Свободные экономические зоны

В качестве значимого элемента государственной региональной политики начала 1990;х гг. можно выделить практику создания свободных экономических зон (далее — СЭЗ). За счет предоставления отдельным территориям льготного режима хозяйствования планировалось ускорить проведение реформ, наладить производство новых видов продукции, активизировать внешнеэкономическую деятельность, увеличить приток инвестиций. СЭЗ рассматривались в качестве своего рода противовеса существовавшей в 1990—1991 гг. централизованной системы хозяйствования.

Основы правового регулирования создания и деятельности СЭЗ были заложены в постановлениях Верховного Совета РСФСР от 14.07.1990 № 106−1 и от 13.09.1990 № 165−1 «О создании зон свободного предпринимательства». В развитие положений этих постановлений и в целях укрепления правовых гарантий иностранных инвестиций изданы указы Президента РФ от 04.06.1992 № 548 «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации». По планам зоны должны были быть созданы в Находке, Ленинграде, Зеленограде, Выборге, Алтайском крае, Сахалинской, Новгородской, Кемеровской, Читинской и Калининградской областях, Еврейской автономной области. Однако реализовать на практике удалось лишь незначительную часть первоначальных планов. В последующие годы подходы к образованию СЭЗ неоднократно менялись. Из образованных в 1990—1991 гг. зон до настоящего времени сохранилась в сильно модифицированном виде только СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области.

Таким образом, государственная региональная экономическая политика 1990−1993 гг. отличалась крайней непоследовательностью и противоречивостью. Причинами этого были конфронтационный характер взаимодействия центра и регионов, асимметричный характер федерации, кризисное состояние экономики, растущее недовольство общества первыми результатами радикальных реформ, обострение политической борьбы и отсутствие единства взглядов на пути развития страны. Помимо серьезных разногласий по вопросам стратегии проведения социально-экономических преобразований, у высших должностных лиц страны отсутствовала согласованная позиция на то, по какому пути должно идти дальнейшее развитие российской государственности. Жаркие дискуссии велись вокруг трех возможных вариантов: парламентская, парламентско-президентская или президентская республика. Кульминацией этих событий стал конституционный кризис 1993 г., завершившийся вооруженным противостоянием сторонников Президента РФ и руководства Верховного Совета РФ в Москве в начале октября 1993 г.

Первый этап становления государственной региональной политики России завершился принятием в декабре 1993 г. новой Конституции РФ.

• [1] С 25 декабря 1991 г. — Российская Федерация.
• [2] Указ Президента РСФСР от 11.11.1991 № 194 «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы» .