Основы государственной политики

Политика как деятельность органов государственной власти и управления реализуется со времен возникновения государства.

Она является средством, позволяющим правительству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на деятельность государственной бюрократии и разнообразных административных органов, учреждений. В современном демократическом правовом государстве политика должна иметь публичный характер, т. е. быть действительно «общим делом» бюрократии и общественности. Для этого должны соблюдаться два условия:

равные «правила игры» для всех участников политического процесса (государств, политических партий, лидеров, общественно-политических организаций и т. д.);

неизвестный заранее политических исход, что стимулирует конкуренцию среди участников политического процесса (например, результат политической кампании).

В случае если хотя бы одно из указанных условий не выполняется, политика неизбежно приобретает односторонний, административный, кулуарный характер, становясь не публичным, а личным делом государственных деятелей, одним из инструментов управления власть предержащих.

Современная наука о государственном управлении, считая публичность точкой отсчета государственной политики, располагает следующими подходами к пониманию сущности данной категории.

Политика как социальный процесс по решению общественных проблем, включая формирование рабочих сетей, в которых взаимодействуют (с преимущественным использованием горизонтальных технологий) государство и гражданское общество, а сами граждане имеют возможность выбирать политические стратегии, в том числе через избирательный процесс.

Политика как деятельность политических и государственных институтов, где основную роль играет государство в лице бюрократии, т. е. органов исполнительной власти в центре, на региональном и местном уровнях.

Политика как законодательный (циклический) процесс, который сводится к подготовке и принятию законодательных актов представительными органами власти на основе обобщения интересов различных социальных слоев; при этом роль исполнительной власти заключается в реализации законов и выполнении политических директив правительства и правящей политической партии.

Политика как рациональный и линейный процесс, планирования и выполнения на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Указанные подходы объединяет процессуальность в осмыслении государственной политики, что позволяет изучить этапы политического цикла, характер и способы взаимодействия политических акторов, исследовать результативные политические технологии и в целом лучше осмыслить это многогранное измерение жизнедеятельности общества.

Государственную политику от иных политических процессов отличает:

• 1) масштабность общественных задач, решение которых требует артикуляции и агрегации интересов и потребностей различных социальных слоев и профессиональных групп населения;
• 2) необходимость согласования действий и мероприятий, которые осуществляются в конкретных исторических условиях путем мобилизации общественных и государственных ресурсов, с участием как государственных, так и гражданских институтов и структур;
• 3) обоснованность законодательными актами, опора на правовые, моральные и исторические основы жизнедеятельности общества, с учетом национальных традиций и особенностей госслужбы;
• 4) неоднозначность и многоплановость результатов и последствий государственной политики (особенно если речь идет о социальных инновациях, структурных и институциональных реформах);
• 5) междисциплинарный, комплексный подход к разработке и реализации с использованием современных достижений социологии, экономики, менеджмента, психологии, политологии, а также передовой практики зарубежных стран и России.

Основные цели государственной политики:

• 1) регулирование и обеспечение социальной и экономической активности, необходимой для функционирования политической и социально-экономической систем и всего общества в целом;
• 2) защита граждан, материальных и духовных ценностей общества, а также определенных видов деятельности;
• 3) запрет и наказание за действия, которые угрожают основам общества, государства и правам граждан;
• 4) предоставление товаров и оказание общественных услуг для удовлетворения потребностей населения.

В зависимости от ментальных установок и ценностей, типа политического сознания и политической культуры исследователи и граждане по-разному употребляют и интерпретируют термин «государственная политика» .

В российской специальной литературе используется несколько понятий: «государственная политика», «общественная политика» и «публичная политика». С учетом национальных традиций обычно употребляют термин " государственная политика" , делая тем самым акцент на главном субъекте политики — государстве, которое выступает основным (а в России нередко монопольным) инициатором, разработчиком и исполнителем политической стратегии в различных областях жизнедеятельности.

В то же время (это более характерно для демократически развитых стран) политика имеет общественный характер, так как она направлена на удовлетворение социально значимых потребностей, создание и распределение «общественных товаров» (оборона, безопасность, образование и др. В ее разработке принимают участие различные институты гражданского общества, а основным объектом ее воздействия являются общественные отношения и интересы. Кроме того, в процесс разработки государственной политики вовлечены не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. Поэтому вполне оправданно и методологически корректно использование термина " общественная политика" . Именно в такой публичной трактовке интерпретируют государственную политику западные научные школы и эксперты. Под государственной (общественной) политикой (public policy) понимают прежде всего разработку конкретной политической стратегии, долгосрочных или краткосрочных государственных программ по отношению ко всему обществу, отдельным отраслям и территориям, которые направлены на изменения в социально-экономических системах и отношениях. Тем самым акцент изначально делается на общественных интересах и потребностях общества и его граждан как объектах политики. Их волю должны отражать законодательные (представительные), судебные и исполнительные органы власти, согласуй и гармонизируя различные позиции социальных слоев и групп. При этом четко проводится грань между коммерческим и государственным сектором, между частными и общественными интересами.

В то же время в западной политологии активно употребляется термин «публичная политика» (politics). В российской науке эта категория может трактоваться неоднозначно. Так, отечественные исследователи и публицисты употребляют термин «публичная политика», когда хотят подчеркнуть и исследовать проблематику «открытости» и транспарентности при ее проведении, активизации привлечения граждан и общественных организаций.

Западный политологический лексикон более точен и однозначен. Под публичной политикой (politics) понимают процессы и явления, имеющие отношение к прикладной сфере, деятельности различных политических сил и общественных организаций, связанные с их участием в выборах, работой в парламенте, политическими конфликтами, использованием политических технологий, и т. д. Таким образом, публичная политика в западной научной трактовке — это преимущественно действия по завоеванию и удержанию власти, связанные с политической тактикой, планированием политических кампаний, выборными технологиями и политической борьбой (табл. 6).

Таблица 6. Различия между государственной (общественной) и публичной политикой

Таким образом, при использовании понятий «государственная (общественная) политика» и «публичная политика» все зависит от того, какой стороне государственной политики уделяется основное внимание и какими критериями при этом пользуются.

В зависимости от национальных политических традиций, комбинации факторов, влияющих на политический процесс, места и роли государства, политических партий, групп интересов и давления, типа политической культуры выделяют различные модели государственной политики.

Так, пытаясь определить особенности процесса разработки и реализации государственной политики, выявить степень и характер участия в ней политических акторов, используют следующие модели.

1. Модель открытых систем (Р. Хоффербет).

Модель построена на идее «воронки причинности», в соответствии с которой процесс выработки государственной политики представляет собой последовательный переход от более «широких» и неопределенных условий к оформленному правилами (нормами, законами) поведению элит в процессе обсуждения политических целей и выработке решений. «Воронка причинности» вовлекает в процесс ряд условий, между которыми существуют отношения прямой и непрямой зависимости. Таким образом, окончательный политический выбор является прямым и непрямым функциональным результатом следующей цепи: историко-географические условия — социально-экономическая структура — массовое политическое поведение — правительственные институты — поведение элит в процессе оформленного обсуждения политики — разработанная политика. На поведение элит воздействуют соответствующие события, проистекающие из предыдущих факторов по отдельности и в совокупности.

2. Модель «институционального рационального выбора» (Элионор Остром).

Политический результат — это функция индивидуальных действий, вовлеченных в процесс акторов, на которых влияют два основных вида условий: 1) индивидуальные условия и 2) условия, связанные с принятием решений. Индивидуальные условия включают: ценности и ресурсы индивидов, определяющие степень их влияния на процесс политического целеполагания. Ситуация принятия решений описывается как совокупность условий, связанных с институциональными правилами, природой соответствующих благ и характеристиками сообщества (социально-экономические условия и общественное мнение). Таким образом, индивиды, выбирающие политические приоритеты, будут действовать по-разному в зависимости от различий в ситуации принятия решений. При этом следует учитывать три уровня институционального анализа: операциональный (уровень агентов, принимающих решения); коллективного выбора (согласованные коллективные нормы, управляющие агентами); конституционный (конституция, влияющая па выбор коллективных норм).

3. Модель «политических потоков» (Р. Киндом).

Включает описание трех «потоков», составляющих процесс разработки политики. Первый назван проблемным потоком, состоящим из информации о реальных проблемах и результатах предыдущей правительственной деятельности. Второй — сообщество исследователей, консультантов и других специалистов, которые анализируют проблемы и формулируют различные альтернативы. Третий — политическим потоком и состоит из выборов, деятельности политиков, конкуренции фракций в ходе принятия законов, лоббирования и т. д. Когда три потока объединяются, тогда возникает «окно возможностей» для принятия соответствующих политических решений.

4. Модель «конкурирующих защищающих коалиций» —попытка синтеза многих идей других моделей.

Основное внимание уделяется условиям, определяющим перемену политического курса и, соответственно, выбора нового. Смена политического курса другим осуществляется под влиянием трех основных групп факторов:

• 1) взаимодействие конкурирующих коалиций в субсистеме выбора политических альтернатив (акторы на всех уровнях управления и гражданского общества, которые разделяют базовые ценности и идеи и пытаются «повлиять», изменить «правила игры» (законы, нормы и т. д.), а также политические «брокеры», которые сглаживают конфликт между коалициями и заинтересованы в сохранении стабильности субсистемы);
• 2) внешние по отношению к первой субсистеме переменные (социально-экономические трансформации, изменения политической конъюнктуры, новые выборы и т. д.);
• 3) относительно стабильные общественные параметры (базовые социальные структуры и конституционные правила).

Очевидно, что эти модели демонстрируют специфику политического цикла в сообществе демократически развитых стран.

Если рассматривать функциональные аспекты политики, то можно выделить четыре основные модели ее разработки и реализации, в зависимости от того, кто играет ключевую роль в определении целей и задач, подготовке мероприятий и программ при их осуществлении и оценке результатов. Взяв за основу отношения по линии «центральная власть и регионы и местная власть» и «государство и гражданское общество», выделяют следующие модели государственной политики:

• 1) модель «сверху — вниз» , когда решения принимаются на высших уровнях управления (федеральные органы власти), а затем доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики или правительственных программ;
• 2) модель «снизу — вверх» — формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются региональные, городские и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере народного хозяйства;
• 3) " централизованная модель" — формирование политики проводится силами бюрократического аппарата, без привлечения общественных организаций и учета мнения граждан. Реализация государственной политики также остается уделом узкой группы государственных служащих, а население является просто потребителем услуг или исполнителем решений федеральных или местных чиновников;
• 4) " демократическая модель"  — существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций (социальных акторов) при сохранении централизованного управления, поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества.

Выбор конкретной модели и, соответственно, стратегии государственной политики во многом зависит от целей, которые ставят политические субъекты, участия граждан в реализации политики, характера проблем, наличия ресурсов и т. д.

Основные типы, направления и сферы государственной политики. Государственная политика реализуется в определенном многомерном социально-политическом пространстве, которое можно дифференцировать по вертикали (уровень политики); горизонтали (сферы политики); стилю руководства обществом (тип политики) и т. д.

Беря за основу «вертикальный» критерий классификации государственной политики, можно выделить пять уровней ее осуществления: местный (муниципальный, городской), региональный (территориальный), общегосударственный (общенациональный), международный (союзы государств) и мировой.

Государственная политика может реализовываться в экономической, социальной, государственно-правовой, внешнеполитической, военной, экологической и иных сферах. Каждая область государственной политики имеет свою структуру и объекты воздействия, поэтому внутри каждой сферы можно выделить отдельные структурные блоки или направления.

Так, экономическая политика делится на промышленную, денежно-кредитную, налоговую, ценовую, таможенную, инвестиционную и т. д. Основные направления социальной политики включают: образование, здравоохранение, культуру, жилищное строительство, трудовые отношения, занятость, доходы населения, национальные вопросы, демографию и т. д.

По функциям политику разделяют на: внутреннюю, связанную с регулированием отношений между гражданами, социальными группами и властью внутри государства; и внешнюю — регулирование отношений данного государства с другими государствами, международными организациями и иными субъектами международных отношений.

В зависимости от характера политического воздействия и взаимодействия, способов и методов коммуникации гражданина, общества и государства можно выявить либеральный, социал-демократический, консервативный стили государственной политики.

Различные цели исследования позволяют обнаружить и массу других критериев классификации государственной политики, а в итоге оценить уровень сложности, конфликтности политики и выбрать адекватные механизмы и инструменты ее реализации.

Так, в зависимости от характера взаимодействия участников государственной политики, с одной стороны, и уровня ее конфликтогенности — с другой, выделяют: распределительную, перераспределительную, регулирующую (конкурентную и протекционистскую), административно-правовую, стратегическую (внешнюю) и антикризисную государственную политику (табл. 7).

Таблица 7. Основные типы государственной политики

Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образовательные и медицинские услуги, социальные льготы, дотации, пенсии и др.

Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения или территории (региона) к другой путем налогов, тарифов, межбюджетных трансфертов и др.

Регулирующая (конкурирующая и протекционистская) политика включает в себя: а) действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности — экономика, защита потребительского рынка и др.; б) антимонопольную политику по обеспечению конкуренции на различных рынках товаров и услуг.

Административно-правовая политика связана с законодательной и нормотворческой деятельностью, а также функционированием и развитием государственных органов власти и управления на всех уровнях: федеральном, региональном и местном.

Стратегическая (внешняя) политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и международными организациями, включает иностранную и оборонную политику, вопросы обеспечения национальной безопасности общества и государства.

Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных или кризисных обстоятельств (стихийные бедствия, техногенные катастрофы, экономические или политические кризисы), которые требуют специальных действий от органов государственной власти по урегулированию кризисных ситуаций или ликвидации их последствий.

Большое значение имеют различные инструменты, методы и средства государственной политики, которые могут комбинироваться различным образом. Арсенал методов государственной политики составляют: административные (контроль, управление, ограничения, квоты и др.); экономические (налоги, кредиты, тарифы, дотации и др.); нормативные правовые (законы, нормативные акты); социально-психологические (убеждение, договоренности, соглашения). Наряду с этими формальными институтами и механизмами управления в обществе существуют неформальные регуляторы — культурные ценности, социальные нормы поведения, традиции, верования, национальный менталитет и т. д. Использование этих инструментов и методов зависит от общей ситуации, целей государственной политики, особенностей системы политического управления и устройства.

Политический процесс включает четыре основных этапа, образующих " цикл государственной политики" . Цикличность государственной политики предполагает возможность политических акторов в каждый момент времени вернуться на предыдущий этан, с тем чтобы пересмотреть и скорректировать по возможности свои действия. К тому же, цикличность политики означает ее итеративность, т. е. повторяемость этапов в определенной последовательности.

В своей деятельности субъекты государственной политики должны руководствоваться определенными принципами. К их числу относятся следующие.

Законность — соответствие решений и действий государственных деятелей конституционно-правовым нормам, принятым в данном государстве, неотвратимость политической и юридической ответственности и соответствие ее мер совершенным должностным проступкам и преступлениям.

Публичность — возможность и способность негосударственных акторов политической системы участвовать в процессе разработки, реализации государственной политики, влиять на выбор политического решения, осуществлять гражданский контроль за решениями и действиями органов государственной власти.

Транспарентность — принципиальная прозрачность, открытость для широкой общественности государственно-политических процессов, отношений, планов, проектов, программ, сделок.

Объективизм при учете мнений и потребностей различных социальных групп. Этот принцип означает неангажированность высших субъектов государственной политики группами интересов и давления, равный и открытый для всех доступ к каналам лоббизма.

Научность — опора государственной политики на научные методы, приемы и технологии анализа, планирования, проектирования и прогнозирования.

Перспективность — ориентированность государственной политики на будущее, стремление и способность государственных деятелей и аналитиков адекватно предсказать развитие политических процессов, явлений и отношений в ближайшей и отдаленной перспективе.

Эффективность и результативность — достижение лучших (из возможных) эффектов и результатов государственной политики при минимальных затратах (об этих свойствах политики подробнее будет сказано в главе 25 настоящего учебника).

Реализация указанных принципов возможна в условиях, когда:

• • государство способно правильно определить основные общественные проблемы и причины их возникновения, согласиться с необходимостью их решения;
• • все социальные ценности и общественные интересы различных социальных слоев и профессиональных групп можно выявить и оценить, а затем провести их ранжирование на основе определенных показателей;
• • можно определить и разработать все альтернативные варианты решения, а также провести их количественную оценку и качественный анализ на основе объективной и полной информации;
• • государство способно оценить все краткосрочные и долгосрочные результаты и последствия альтернативных вариантов государственной политики для отдельных социальных групп и всего общества в целом, как положительные, так и отрицательные;
• • государственные руководители способны определить все социальные, экономические и политические выгоды и издержки по каждой альтернативе для общества и отдельных социальных слоев;
• • политики в состоянии выбрать лучшую альтернативу и обеспечить получение максимальных выгод при минимальных издержках на основе определенной системы ценностей и выбранных показателей.

Все указанные выше факторы характеризуют субъекта политики как рационально мыслящего и действующего актора.

Однако в действительности политический рационализм существенно осложняют такие условия внешней среды, как: конфликт ценностей и предпочтений в политической среде, традиции, привычки и стереотипы мышления, недостаточность знаний об объекте воздействия и происходящих процессах, издержки при получении необходимой и своевременной информации, учет принципа справедливости и равенства при реализации политического курса, стереотипы поведения бюрократии и другие неформальные и случайные факторы.

Как демонстрирует российская практика политического управления, становлению публичной политики в нашей стране «сопротивляется» не конкретный актор и даже не отдельный социально-политический институт, но вся социальная среда. «Традиционные акторы», вопреки всем новым требованиям, в своих повседневных практиках воспроизводят «традиционные институты», а те, будучи глубоко укоренены в общественном сознании на уровне привычек, в свою очередь, обеспечивают неформальную защиту «традиционных акторов»^[1]. Преобладание в политической истории России моноцентричной модели государственной власти и связанный с этим низкий уровень общественного участия в государственном управлении, в свою очередь, предопределяют характерную для страны общественную и политическую пассивность населения.

Вместе с тем дальнейшая демократизация России немыслима без обретения российской политикой публичности, для чего необходимо, во-первых, признать принципиальную возможность изменения нашей политической культуры и психологии и, во-вторых, отслеживать и объективно оценивать те феномены, в которых проглядывает это изменение^[2].

• [1] См.: Беляева Н. Ю. Публичная политика в России: сопротивление среды // Полис. 2007. № 1.
• [2] Омельченко Н. А., Гимазова Ю. В. Публичная политика в России: политический миф или реальность? // Вестник ГУУ. 2010. № 22. С. 75.