Правовое регулирование применения силы и толкование п. 4 ст. 2 Устава ООН в практике государств

В соответствии с п. 4 ст. 2 Устава ООН: «Все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций» .

При этом ст. 51 Устава ООН устанавливает: «Настоящий Устав ни в коей мерс нс затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на члена Организации» .

Кроме того, Устав ООН закрепляет полномочия Совета Безопасности в области применения силы.

Пункт 4 ст. 2 Устава ООН стал основой принципа современного международного нрава, закрепленного в Декларации о принципах международного права, согласно которому «государства воздерживаются в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций» следующим образом:

• • агрессивная война является преступлением против мира, которое влечет ответственность по международному праву;
• • государства обязаны воздерживаться от следующих действий:
  • — пропаганды агрессивных войн;
  • — угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ, международных демаркационных линий или в качестве средства разрешения международных споров;
  • — актов репрессалий, связанных с применением силы;
  • — каких-либо насильственных действий, лишающих народы права на самоопределение, свободу и независимость;
  • — организации или поощрения организации иррегулярных сил или вооруженных банд для вторжения на территорию другого государства;
  • — организации, подстрекательства, оказания помощи или участия в актах гражданской войны или террористических актах в другом государстве;
• • территория государства не должна быть объектом военной оккупации, явившейся результатом применения силы в нарушение положений Устава;
• • территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения. Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными.

Резолюция ГА ООН «Определение агрессии» (1974) была принята для конкретизации принципа " воздержания от применения силы" :

• — агрессией признается применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН;
• — применение вооруженной силы государством первым в нарушение Устава ООП является prima facie свидетельством акта агрессии;
• — агрессивная война является преступлением против международного мира и влечет международную ответственность;
• — в качестве акта агрессии квалифицируются следующие действия:

a) вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация… или любая аннексия с применением силы территории другого государства или части ее;

b) бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства или применение любого оружия государством против территории другого государства;

с) блокада портов или берегов государства вооруженными силами другого государства;

d) нападение вооруженными силами государства на сухопутные, морские или воздушные силы или морские и воздушные флоты другого государства;

e) применение вооруженных сил одного государства, находящихся на территории другого государства по соглашению с принимающим государством, в нарушение условий, предусмотренных в соглашении, или любое продолжение их пребывания на такой территории по прекращении действия соглашения;

f) действие государства, позволяющего, чтобы его территория, которую оно предоставило в распоряжение другого государства, использовалась этим другим государством для совершения акта агрессии против третьего государства;

g) засылка государством или от имени государства вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства.

Таким образом, удалось прийти к согласию относительно юридического толкования п. 4 ст. 2 Устава ООН в рамках резолюций ГА ООН. Однако до сих пор не принято соответствующего международного договора, закрепляющего данное толкование. В такой ситуации резолюции ГА ООН остаются единственными юридическими актами по данному вопросу. При этом отсутствие международного договора создает возможность для государств в удобных случаях отрицать обязательный характер вышеуказанных положений и признавать за ними исключительно рекомендательный характер.

Существующие нормы направлены на запрет применения силы одним государством против другого государства, т. е. на предотвращение межгосударственных вооруженных конфликтов. Большинство же вооруженных конфликтов, произошедших после 1945 г., — конфликты немеждународного характера или имеющие более сложный характер (когда государства используют внутренний конфликт для достижения собственных целей).

Сегодня актуальность приобрел теоретический и практический спор о толковании и. 4 ст. 2 Устава ООН. Вооруженные конфликты после 1945 г. свидетельствуют, что далеко не все государства согласны, что положения Устава ООН устанавливают неправомерность или запрет применения силы, за исключением самообороны и принудительных действий Совета Безопасности. Отдельные государства применяли и продолжают применять силу и заявляют, что их действия не противоречат обязательствам по Уставу ООН.

В п. 4 ст. 2 Устава ООН использован глагол «воздерживаются», который не совпадает по смыслу с глаголом «запрещается». Запрет — это императив, не допускающий применения силы в целом; воздержание позволяет в отдельных случаях применять силу, когда, например, это прямо нс запрещено или необходимо для защиты прав человека или собственных граждан.

По сути, именно такое толкование применяется в практике НАТО, государства — члены которой при применении силы против суверенных государств (Югославия, Ирак) заявляют о действии в соответствии с Уставом ООН и соблюдении его принципов. Более того, они идут еще дальше в толковании Устава ООН, устанавливая так называемое подразумеваемое право и даже обязанность действовать и применять вооруженную силу, когда ситуация угрожает государствам — членам НАТО и собственным гражданам. По их мнению, подразумеваемое право применения силы в обход или без решения Совета Безопасности существует, если Совет Безопасности (решения которого они сами же блокируют или вовсе препятствуют их своевременному принятию) не выполняет возложенные на него функции. Это крайне опасная тенденция, грубо нарушающая правила и принципы толкования международных договоров.

Некоторые государства приводили аргументы правомерности применения силы в рамках отстаивания собственного суверенитета над спорной территорией. Например, Аргентина захватила Фолклендские острова в 1982 г., чтобы оспорить правомерность владения этим архипелагом Великобританией. Ирак вторгся на территорию Кувейта в 1990 г., заявляя о том, что эти действия — восстановление владения над некогда бывшей частью его территории. Международное сообщество резко осудило такое применение силы. Более того, это нарушало другой основной принцип международного права — разрешение споров мирными средствами.

Проблема толкования формулировки «в… международных отношениях» заключается в определении государствами или ООН типа вооруженного конфликта (международного или немеждународного характера, регулируемых различными нормами). В период холодной войны вооруженные конфликты в разделенных на две части Вьетнаме и Корее, по мнению западных держав, являлись международными, поскольку коммунистическое государство вторгалось на территорию соседнего капиталистического государства, и международное сообщество было вынуждено применить право на коллективную самооборону или коллективные действия по гл. VII Устава ООН. Социалистические государства занимали совершенно иную позицию, согласно которой Вьетнам и Корея — единые государства. В конце прошлого столетия проблема квалификации остро стояла в вооруженном конфликте на территории бывшей Югославии.

В словосочетании «угроза силой или ее применение» разногласия возникают по трем аспектам.

Во-первых, развитые и развивающиеся государства не были едины во мнениях, о какой силе здесь идет речь: сугубо вооруженной или силе, включающей экономическое давление. Сейчас по этому вопросу споры затихли, поскольку в резолюциях ГА ООП экономическое давление было признано неправомерным действием. Однако в современных международных отношениях фактор экономического давления не просто не потерял актуальность, а по-прежнему преобладает. Значит, вопрос остается открытым.

Во-вторых, отсутствует четкая международно-правовая норма, устанавливающая, какие именно действия составляют понятие «сила». Например, Международный Суд ООН в деле Никарагуа против США пришел к выводу, что не только постановка подводных мин, бомбардировка портов и нефтяных платформ, но и поддержка (а именно, поставки военного снаряжения и обучение) одной из сторон в конфликте (армии «Contras»).

являются применением силы. При этом финансирование армии «Contras» не было включено в это понятие. Данный вопрос частично был решен в «Определении агрессии» .

В-третьих, такая формулировка явно предполагает различие между угрозой и применением силы. Соответственно возникает вопрос, какие действия должны расцениваться как угроза силой? Сейчас данная проблема особенно актуальна в свете растущего стремления государств к обладанию оружием массового уничтожения. Другими словами, является ли обладание таким оружием вопреки действующим международным договорам угрозой силой? И меняется ли ответ на этот вопрос, если государства нс участвуют в данных договорах? Например, Международный Суд ООН в консультативном заключении о ядерном оружии не пришел к выводу, что обладание ядерным оружием составляет угрозу силой.

О применении силы «против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства… и другим образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций» . Данная формулировка содержит указание на то, против чего «нельзя» применять силу. Соответственно и здесь возникают два вопроса.

Во-первых, что конкретно включают соответствующие противоправные действия? Например, в деле о проливе Корфу, рассмотренном Международным Судом ООН, Великобритания утверждала, что ее вынужденные действия в территориальных водах Албании после подрыва двух британских кораблей не нарушают п. 4 ст. 2 Устава ООН, поскольку такие действия не были направлены против территориальной неприкосновенности или политической независимости Албании. Международный Суд в данном случае, а также в деле Никарагуа против США отклонил подобные аргументы.

Во-вторых, можно ли применять силу в не указанных в п. 4 ст. 2 Устава ООН случаях (например, для восстановления демократии, защиты собственных граждан, для осуществления права на самоопределение)?

Государства и представители доктрины и здесь придерживаются разных точек зрения. Одни (американская позиция) настаивают на том, что и. 4 ст. 2 Устава ООН допускает правомерное применение силы в неуказанных случаях. Например, США (Гренада, 1983 г.), НАТО (Югославия, 1999 г. и Ирак, 2003 г.) применяли на практике именно такое толкование статьи, что не встречало одобрения со стороны других государств. Другие (российская позиция) полагают, что применение силы государствами правомерно только в целях самообороны или по решению Совета Безопасности.

Термин «гуманитарная интервенция» . Применение силы в целях «гуманитарной интервенции» стало предметом международных дискуссий, особенно после действий НАТО в 1999 г. в Югославии. Государства разделены на сторонников и противников правомерности применения силы для защиты от грубых и массовых нарушений прав человека.

Сторонники гуманитарной интервенции приводят следующие примеры ее применения: поддержка Индией самоопределения Бангладеш (1971), интервенция Танзании в Уганду для свержения режима Иди Амина (1979), вторжение Вьетнама в Кампучию (Камбоджу) для свержения режима Пол Пота (1978). Однако следует отметить, что государства не применяли в данных случаях концепцию гуманитарной интервенции.

В 1999 г. НАТО объясняла вооруженные действия против Югославии (бомбардировка части территории суверенного государства) необходимостью гуманитарной интервенции для защиты прав этнических албанцев в Косово (которые, по мнению НАТО, грубо нарушались режимом Милошевича). Государства — члены НАТО (несомненно, имевшие совершенно иные политические цели — поставить под контроль данную территорию, имеющую стратегическое значение) заявили, что вооруженное вмешательство не нарушало п. 4 ст. 2 Устава ООН. По их мнению, наоборот, гл. VIII Устава ООН (Региональные соглашения) не только дает право, но и обязывает их действовать. Соответственно п. 4 ст. 2 Устава ООН толковался в контексте других положений Устава ООН, что стало прикрытием для достижения военно-политических целей. Такое толкование Устава ООН резко осуждалось Россией и Китаем.

Продолжением данного спора стало возбуждение десяти дел (по отдельности Сербией и Черногорией и Югославией) против государств — членов НАТО (Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Нидерландов, Португалии, Испании, Великобритании, США) в Международном Суде ООП. Последние государства представили собственные аргументы о правомерности применения силы. Великобритания настаивала на том, что толкование п. 4 ст. 2 Устава ООН со временем изменилось с учетом возникновения новых обстоятельств. Бельгия утверждала, что такие действия были необходимы для защиты находившегося в опасности населения и не были направлены против территориальной неприкосновенности или политической независимости Югославии. Более того, Бельгия заявила о существовании обязательства вмешиваться для предотвращения гуманитарной катастрофы, о существовании которой свидетельствовали резолюции Совета Безопасности, а также для защиты прав человека, закрепленных в императивных нормах международного права. Нидерланды и другие государства утверждали, что эти действия носят коллективный характер, поскольку основаны на резолюции Совета Безопасности ООН 1203. Германия и Франция заняли более сдержанную позицию. Они утверждали, что операция НАТО носила уникальный характер и что они не рассматривают данные действия как прецедент для будущего осуществления гуманитарной интервенции. При отсутствии решения Совета Безопасности, наделяющего НАТО правом применить силу, все государства приводили в свое оправдание существование у них «подразумеваемого права» и «подразумеваемого разрешения» со стороны Совета Безопасности на применение силы в сложившейся ситуации.

Югославия, Сербия и Черногория в данном споре, а также другие государства (Россия) утверждали следующее: существует абсолютный запрет на применение силы (за исключением самообороны); только Совет Безопасности имеет право принимать решения о применении силы в подобных ситуациях; резолюции ГА ООН запрещают вмешательство во внутренние дела других государств в какой-либо форме; действия НАТО неправомерны.

Таким образом, спор о правомерности применения силы в целях гуманитарной интервенции остался открытым и, более того, породил множество новых юридических вопросов и проблем: четкое определение гуманитарной интервенции и ее критериев (какими государствами она может осуществляться; какие действия она включает; чем она должна отличаться от действий, предусмотренных гл. VII Устава ООН), а также является ли она правом или обязанностью.

Термин " защита собственных граждан" . Применение силы в целях защиты собственных граждан имело место в 1976 г., когда израильский десант высадился в аэропорту Энтеббе (г. Кампала, Уганда) для освобождения пассажиров захваченного террористами израильского самолета; когда США предприняли попытку освободить персонал своего посольства в Тегеране, когда США иод предлогом защиты собственных граждан вторглись в Доминиканскую Республику в 1965 г., в Гренаду в 1983 г. и Панаму в 1989 г.; в действиях нескольких государств в Суэцком канале после его национализации в 1956 г.

Термин " превентивная (упреждающая) самооборона" - еще одно понятие, не встречающееся в Уставе ООН. Здесь трудность представляют ответы на вопросы о правомерности таких действий и о моменте возникновения права на самооборону (существует ли оно только при наличии условий, предусмотренных в ст. 51 Устава ООН, или такое право в целом не ограничено такими условиями?).

США и Израиль придерживаются позиции, что они могут применять силу в ответ на враждебные намерения другого государства, не дожидаясь, пока последнее реализует данные намерения путем реального применения силы. Например, обладание или стремление обладать ядерным оружием воспринималось данными государствами как правовая основа для осуществления превентивной самообороны (действия Израиля по разрушению ядерного реактора в Ираке в 1981 г., военные действия НАТО в Ираке, следствием которых стало свержение режима С. Хусейна). Несмотря на осуждение действий Израиля в резолюциях Совета Безопасности и ГА ООН, ни данные документы, ни какие-либо другие соответствующие источники не содержат ответа на глобальный вопрос о правомерности превентивной обороны.

В 2002 г. США приняли Национальную стратегию безопасности, в которой закрепляется положение о том, что США должны быть готовы остановить угрозу использования оружия массового уничтожения со стороны государств — нарушителей международных обязательств и международных террористов.

* * *

За время существования Устава ООН возникла определенная практика толкования его положений и выявились разногласия государств относительно установления содержания норм, имеющих ключевое значение для обеспечения международной безопасности. Некоторые государства, обладая экономическими и военными преимуществами, стали толковать и применять положения Устава ООН наиболее удобным и выгодным для них образом. Правовая неурегулированность ряда аспектов применения силы в Уставе ООН, отсутствие специальных международных договоров и действия государств, аргументируемые собственным толкованием Устава ООН, свидетельствует о необходимости прогрессивного развития международного права в данной области.

Какими бы ни были аргументы государств, даже при наличии определенных правовых пробелов, не существует подразумеваемого права применять силу на основании Устава ООН, поскольку другие положения Устава ООН прямо закрепляют исключительную роль Совета Безопасности в данной области.