Управление сохранением и развитием объектов недвижимости культурного наследия

Изучив материал главы, студент должен:

знать

• • специфику и законодательство рынка объектов недвижимости культурного наследия;
• • зарубежный и отечественный опыт управления развитием объектов культурного наследия;

уметь

• • работать в управляющих компаниях в рамках девелоперского проекта сохранения и развития объектов культурного наследия;
• • выявлять функциональные границы деятельности участников девелопмента на различных стадиях жизненного цикла объектов недвижимости культурного наследия;

владеть

• • информацией об особенностях деятельности на данном рынке недвижимости, навыками составления девелоперского проекта под специфику конкретного объекта;
• • алгоритмом управления развитием объектов недвижимости культурного наследия.

Объекты недвижимости культурного наследия как объекты управления

Сложившаяся система управления объектами недвижимости культурного наследия

Первым международным документом, определившим фундаментальные принципы развития объектов культурного наследия, стала итоговая резолюция Международной конференции экспертов по защите и консервации памятников (1931), в дальнейшем получившая название «Афинская хартия». Этот документ способствовал развитию широкого международного движения, которое, в частности, нашло отражение в национальных документах, в деятельности Международного комитета музеев (International Council of Museums) и ЮНЕСКО (UNESCO — сокр. от англ. United Nations Educational Scientific and Cultural Organization — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры), а также в создании под эгидой ЮНЕСКО Международного центра исследований в области консервации и реставрации культурной собственности (International Centre for the Study of the Presentation and Restoration of Cultural Property).

Исходя из положений Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 г. № 203, недвижимыми памятниками истории и культуры являются здания и сооружения, их ансамбли и комплексы, градостроительные формирования, историко-культурные ландшафты, произведения монументального искусства, памятные места, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, как сохранившиеся целиком в своем первоначальном состоянии, так и находящиеся в руинированном или фрагментарном, а также являющиеся частью более поздних объектов.

Объекты недвижимости культурного наследия — это особый вид недвижимого имущества, каждая единица которого (здание, квартал, исторический центр города) уникальна и обладает индивидуальными особенностями, формирующими его историко-культурный потенциал.

В соответствии с наиболее существенными типологическими признаками и функциональным назначением объекты культурного наследия подразделяются на следующие виды:

• • памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее — объекты археологического наследия);
• • ансамбли — четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;
• • достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории РФ, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов [23].

Согласно действующему законодательству объекты культурного наследия (ОКН) подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:

• • объекты культурного наследия федерального значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры России, а также объекты археологического наследия;
• • объекты культурного наследия регионального значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Федерации;
• • объекты культурного наследия местного (муниципального) значения — объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования [23].

Принадлежность недвижимого памятника истории и культуры к соответствующему виду и категории определяется при составлении документов государственного учета памятников и внесении информации в Единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Под управлением объектами культурного наследия понимается система мер, направленных на обеспечение сохранности качественного состояния объекта и (или) целевое развитие (восстановление) его качеств. Система таких мер включает: исследовательские и инвентаризационные работы (информационное обеспечение, включая мониторинг); регламентацию и контроль различных субъектов деятельности (правовое обеспечение и организация охраны); вербальное и графическое моделирование искомых состояний объекта управления, а именно — планирование действий по сохранению или изменению его качественных параметров (разработка концепций, стратегий, проектов, программ, планов, схем) и проведение намеченных работ, включая их материально-техническое, финансовое и кадровое обеспечение (реализация управленческих инициатив и достижение поставленных целей). Объектами управления исторических зданий и сооружений могут быть единичные объекты, имущественные комплексы и их территории.

Ввиду того что большая часть выявленных ОКН на сегодняшний день находится в государственной собственности, подробнее остановимся на мерах, предпринимаемых учреждениями, ответственными за контроль надлежащего исполнения обязательств по сохранению и использованию памятников истории и культуры.

Система управления объектами культурного наследия, принадлежащими государству, зависит от уровня собственности на эти объекты.

Схему взаимодействия государственных органов по управлению объектами культурного наследия можно представить в следующем виде (рис. 4.1).

Полномочия собственника в отношении федерального имущества осуществляют Росимущество и его территориальные органы. Собственниками объектов наследия могут выступать также субъекты РФ и муниципальные образования, и в этом случае полномочия собственников осуществляют соответствующие органы исполнительной власти, уполномоченные распоряжаться таким имуществом.

Функции надзора и контроля за сохранением федеральных памятников до недавнего времени принадлежали Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультуре). 8 августа 2011 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации», в соответствии с которым функции Росохранкультуры переданы в Министерство культуры РФ, которое осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере культурного наследия.

Министерство культуры осуществляет свою деятельность в части сохранения объектов наследия непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. К территориальным органам Министерства культуры относятся, например, Департамент культурного наследия г. Москвы, Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП) г. Санкт-Петербурга и др.

Перечислим функции таких учреждений.

• 1. Осуществление государственного контроля:
  • • в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в соответствии с законодательством, в том числе совместно с федеральным органом охраны объектов культурного наследия;
  • • за состоянием объектов культурного наследия, включенных в единый реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — реестр), и выявленных объектов культурного наследия;
  • • за исполнением предписаний, условий охранных обязательств.

Рис. 4.1. Схема взаимодействия государственных органов управления объектами культурного наследия.

• 2. Выдача:
  • • разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, в том числе по объектам культурного наследия федерального значения, а также заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения и выявленных объектов культурного наследия;
  • • информации о наличии или отсутствии объектов культурного наследия в случаях, установленных законодательством;
  • • предписаний об устранении нарушений законодательства, в том числе по объектам культурного наследия федерального значения;
  • • разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, в том числе по объектам культурного наследия федерального значения в случаях, установленных законом.
• 3. Согласование:
  • • в случаях и порядке, установленных законодательством, проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений органов государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований о предоставлении земель и изменении их правового режима;
  • • градостроительной документации, разрабатываемой для исторических поселений, и градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включаемых в правила застройки муниципальных образований в случаях, установленных законодательством;
  • • проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия по объектам культурного наследия регионального значения и выявленных объектов культурного наследия;
  • • проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;
  • • порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения, его границ и режима его содержания;
  • • установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия.
• 4. Подготовка:
  • • представления для включения памятников культуры в Государственный свод особо ценных объектов национального наследия Российской Федерации и в список всемирного наследия;
  • • документов для последующего их представления в администрацию субъекта Федерации для принятия решения о включении объектов культурного наследия в реестр;
  • • обращения в соответствии с законодательством от имени администрации субъекта Федерации об исключении объектов культурного наследия из реестра, а также представления об изменении категории охраны объектов культурного наследия регионального значения, воссоздании утраченных объектов регионального значения за счет средств бюджета субъекта Федерации;
  • • представления в администрацию субъекта Федерации об организации историко-культурного заповедника регионального значения, его границ и режима содержания;
  • • представления в областную администрацию для принятия решения по ограничению или запрещению движения транспортных средств на территории объектов культурного наследия или в их зонах охраны.
• 5. Организация:
  • • в соответствии с законодательством проведение историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения возложенных на комитет (департамент, управление) полномочий;
  • • прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством РФ срок.

Осуществление функций:

• • ведения учета выявленных объектов культурного наследия;
• • определения характера использования территории достопримечательного места, ограничений на использование данной территории и требований к хозяйственной деятельности;
• • определения границ и режимов содержания историкокультурного заповедника регионального значения;
• • оформления охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия федерального значения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области охраны культурного наследия и объектов культурного наследия регионального значения;
• • приемки работ по сохранению объектов культурного наследия, в том числе по объектам культурного наследия федерального значения в случаях, установленных законодательством;
• • инвентаризации и паспортизации объектов культурного наследия;
• • подачи документов на государственную регистрацию обременений (ограничений) но пользованию объектами историко-культурного наследия в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• • подачи документов на внесение сведений об объектах культурного наследия в государственный кадастр недвижимости;
• • в случаях, определенных законодательством, установления границы территории объектов культурного наследия как объектов градостроительной деятельности особого регулирования;
• • хранения, учета и использования архивных документов;
• • привлечения к административной ответственности в соответствии с законодательством за повреждение, разрушение или уничтожение объектов культурного наследия, их перемещение, изменение облика и интерьера, являющихся предметом охраны, нанесение ущерба объектам культурного наследия;
• • проверки технического состояния, содержания и использования объектов культурного наследия, зон охраны культурных ландшафтов, исторических городов и районов, в том числе влияния хозяйственной деятельности;
• • выявления фактов нарушения законодательства в области охраны памятников и нанесения ущерба культурному наследию с последующей передачей информации на рассмотрение компетентным органам;
• • представления в администрацию региона на утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия с определением режима использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон;
• • главного распорядителя и получателя средств регионального бюджета, предусмотренных на содержание органов

управления культурным наследием и реализацию возложенных на них функций;

• государственного заказчика на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд органов управления культурным наследием (департамента, комитета).

Многие объекты культурного наследия, которые находятся в государственной собственности, в настоящее время переданы в соответствующие формы управления.

• • Оперативное управление учреждений и унитарных предприятий [4]. Особо ценные объекты могут находиться исключительно в оперативном управлении организаций, предприятий и учреждений. Право оперативного управления предполагает возможность владеть, пользоваться и распоряжаться объектом культурного наследия только в соответствии с целями данного учреждения или предприятия, заданиями собственника этого объекта [4]. Как правило, эти учреждения выполняют социальные, общественные задачи (образование, здравоохранение, социальная защита, культура, спорт и т. д.). Согласно законодательству, передача имущества в оперативное управление не влечет за собой передачу права собственности на передаваемое имущество.
• • Хозяйственное ведение унитарных предприятий. Эти предприятия создаются для осуществления какойлибо хозяйственной деятельности. Например, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского транспорта и т. д. За каждым из них на договорной основе закреплено государственное имущество, необходимое для выполнения уставных задач предприятия. Передача имущества в хозяйственное ведение не влечет за собой передачу права собственности на передаваемое имущество. Унитарные предприятия без согласия собственника не в праве как-либо распоряжаться недвижимым имуществом, находящимся у них на праве хозяйственного ведения [4].

В связи с особенностями российского законодательства в части деятельности государственных учреждений и унитарных предприятий в ряде случаев расходы по содержанию недвижимого памятника истории и культуры могут быть признаны нецелевыми, что затрудняет выполнение требуемых охранных мероприятий и порождает ситуации обветшания объекта наследия. Собственник может изъять объект культурного наследия из пользования субъекта, обладающего им на праве оперативного управления, лишь в ограниченных случаях.

• 1. При нецелевом использовании объекта, в случае его неиспользования, а также при признании этого объекта излишним.
• 2. В случае ликвидации собственником учреждения или предприятия.

Собственник может изъять объект культурного наследия у субъекта, обладающего им на праве хозяйственного ведения, в следующих случаях.

• 1. В случае отказа субъекта от этого имущества.
• 2. В случае ликвидации этого субъекта.

Нахождение объекта в хозяйственном ведении или оперативном управлении может затруднить процесс привлечения негосударственного инвестора к его эффективному использованию, так как требует изъятия объекта у таких пользователей перед передачей негосударственному инвестору, что связано с определенными процедурными сложностями.