Военное положение и реорганизация государственного аппарата. 
Изменения в организации и деятельности суда, прокуратуры, органов внутренних дел и государственной безопасности

Первостепенной задачей управления в военное время становится обеспечение оперативного принятия решений. Одним из способов решения этой задачи в Советском Союзе стало создание чрезвычайных органов и совмещение высших государственных должностей. Создание чрезвычайных органов не означало прекращения деятельности конституционных органов власти, хотя характер их деятельности неизбежно менялся. Чрезвычайными считаются органы, не предусмотренные Конституцией и наделенные особыми полномочиями на определенное время, в течение которого устраняется некая экстремальная ситуация. Таким органом времен Великой Отечественной войны стал оперативно созданный 30 июня 1941 г. совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП (б) и СНК СССР Государственный комитет обороны СССР (далее — ГКО)^[1]. Возглавлял его секретарь ЦК ВКП (б), председатель СНК СССР, нарком обороны И. В. Сталин. ГКО был коллективным органом. Первоначально в его состав входило пять человек, затем их число увеличилось до девяти. Члены ГКО являлись одновременно членами Политбюро и заместителями председателя СНК. Каждый из членов ГКО отвечал за определенный участок работы, например за производство танков или за снабжение фронта. ГКО имел уполномоченных в союзных республиках, краях, областях и даже на отдельных предприятиях. С окончанием войны ГКО был упразднен (4 сентября 1945 г.).

По сути, именно ГКО осуществлял все государственное, военное и экономическое руководство в период войны. По этому вопросу было принято специальное решение Политбюро ЦК ВКП (б). ГКО назначал и смещал высшее командование, готовил резервы для действующей армии, решал все военно-стратегические вопросы, налаживал инфраструктуру, работу промышленности, снабжение армии и населения, обеспечивал государственную безопасность. ГКО работал в упрощенном порядке, что позволяло быстро принимать необходимые решения. Большинство вопросов военного производства решалось при участии представителей хозяйственных организаций и наркоматов. За годы войны им было издано более 10 тыс. постановлений. Эти постановления подлежали обязательному исполнению всеми учреждениями и гражданами.

Для обеспечения оперативного управления специфическими областями деятельности, так или иначе связанными с войной, создавались специальные комитеты, советы и комиссии при ГКО или СНК СССР. Например, Совет по эвакуации был создан при СНК СССР уже 24 июня 1941 г. В состав Совета вошли представители СНК СССР и СНК РСФСР, Госплана СССР, наркоматов. Он разрабатывал и осуществлял планы эвакуации. Такие планы предварительно утверждал ГКО. При Совете действовало Управление по эвакуации населения. В наркоматах и на местах были образованы бюро и комитеты по эвакуации, а на крупных железнодорожных узлах, станциях и пристанях — эвакопункты, отвечавшие за прием и отправку транспортов с людьми и оборудованием. 25 октября был создан специальный Комитет по эвакуации из прифронтовой полосы запасов продовольствия и промтоваров, оборудования текстильных, обувных, швейных, табачных фабрик и мыловаренных заводов. 25 декабря 1941 г. после эвакуации основных предприятий Совет был ликвидирован и начал работать Комитет по разгрузке транзитных и других застрявших на железных дорогах грузов. В феврале 1942 г. при ГКО был создан Транспортный комитет для координации работы всех видов транспорта и контроля за перевозками военных и народнохозяйственных грузов.

В стране действовали многочисленные специализированные бюро, советы, комитеты и комиссии, создаваемые при органах государственной власти разных уровней в помощь всесоюзным чрезвычайным органам управления. Для ведения пропаганды среди населения и освещения событий было создано Совинформбюро. Созданному в июне 1941 г. для организации трудовых мобилизаций союзному Комитету по учету и распределению рабочей силы в республиках и краях содействовали соответствующие Бюро, в задачу которых входило привлечение к работе в промышленности женщин и молодежи. В феврале 1942 г. Президиум Верховного Совета СССР признал необходимым провести на период войны мобилизацию трудоспособного городского населения для работы по месту жительства на предприятиях военной промышленности^[2]. По мере развития военных событий создавались новые органы. Так, с августа 1943 г. приступил к работе Комитет по восстановлению хозяйства в освобожденных районах, в октябре 1944 г. начало работать Центральное управление по делам репатриации.

В ноябре 1942 г. в качестве еще одного чрезвычайного органа при правительстве была создана Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников. Комиссия являлась государственным органом, но члены ее работали безвозмездно, на общественных началах. В ее состав вошли военные, видные общественные деятели, митрополит. В качестве экспертов привлекались крупные ученые, инженеры, архитекторы и пр. Создавались следственные комиссии, которые выезжали на особо важные объекты, в освобожденные от оккупации города и занимались сбором документов, опросом свидетелей, исследованием заявлений. Собранные Комиссией материалы широко использовались в судебных процессах, в том числе в Нюрнберге. В 1953 г. работа Комиссии была завершена.

В годы войны правительство СССР (СНК) остается одним из важнейших центров оперативного принятия решений. СНК руководит наркоматами, внешними сношениями и торговлей. Особенностью системы управления в этот период становится отсутствие четкого разграничения полномочий между СНК и ГКО. Полномочия руководителей отдельных, прежде всего особенно важных для обороны наркоматов, существенно расширяются. Уже с июля 1941 г. согласно постановлению СНК СССР «О расширении нрав народных комиссаров СССР в условиях военного времени» именно наркомам предоставлялось право распределять и перераспределять материальные ресурсы между подведомственными предприятиями и стройками. Приказом наркома, нарушение которого рассматривалось как уголовное преступление, осуществлялся перевод специалистов с одного предприятия на другое. Некоторые наркомы (прежде всего, руководители экономических наркоматов) наделялись специфическими военными функциями в дополнение к традиционным. Так, нарком путей сообщения одновременно являлся начальником тыла Красной Армии.

Отраслевой принцип хозяйственного управления в условиях войны сохранялся. Усилилась централизация в распределении фондов и сырья, топлива и других материалов. Были созданы и новые специализированные наркоматы, например танковой промышленности, минометного вооружения. Иными стали и принципы организации и деятельности государственного аппарата: коллегиальность заменилась единоначалием, выборность — кооптацией. К середине октября 1941 г. многие наркоматы были эвакуированы, численность управленческого аппарата в них сократилась, произошел переход к круглосуточному режиму работы.

Особое значение придавалось в период войны контролю за исполнением приказов ГКО по обеспечению армии и организации тыла. Традиционный документальный контроль в это время почти полностью вытесняется контролем фактическим (предварительным и последующим). Проверяющие от правительства располагали обширными полномочиями, вплоть до права применения санкций вплоть до расстрела саботажников на месте. За неподчинение военным властям устанавливалась уголовная ответственность по законам военного времени.

Указом от 22 июня 1941 г. «О военном положении» на местах все функции власти по вопросам обороны, обеспечения порядка и государственной безопасности передавались республиканским комитетам обороны, а также городским комитетам или штабам обороны. В городах, расположенных вблизи линии фронта (более 60), создавались городские комитеты обороны в составе председателя, заместителя, командующего фронтом, представителя НКВД. Обороной Москвы и Ленинграда руководил непосредственно ГКО. В местностях, объявленных на военном положении, все функции государственной власти по организации обороны, обеспечению общественного порядка и государственной безопасности передавались военным советам и военному командованию войсковых соединений. Городские комитеты обороны формально подчинялись непосредственно местным партийным или советским органам, поскольку не предполагалось их прямого подчинения ГКО. В то же время постановления городских комитетов обороны могли быть отменены только ГКО или военными советами фронтов. Полномочия их распространялись не только на сам город, но и на прилегающие районы. Им принадлежало исключительное право объявлять осадное положение, переселять жителей, вводить комендантский час, давать военные задания предприятиям, руководить строительством оборонительных рубежей, формировать народное ополчение, производить мобилизацию населения и транспорта, упразднять или создавать учреждения и организации.

Как отмечалось в докладе Н. С. Хрущева XX съезду КПСС, за все годы войны не было проведено ни одного Пленума ЦК партии. Лишь однажды, в октябре 1941 г. Пленум попытались созвать, и в Москву со всей страны были специально вызваны члены ЦК. Два дня они ждали открытия Пленума, но так и не дождались. Существенную роль в управлении экономикой во время войны играли местные партийные органы. Был расширен корпус парторгов ЦК ВКП (б) и компартий союзных республик на особо важных оборонных предприятиях. На селе возрождалась система политотделов машинно-тракторных станций (далее — МТС) и совхозов.

Организация работы Советов

Система Советов в годы войны перестает работать в привычном режиме. Значительно реже собираются представительные органы Советов. Так, Верховный Совет СССР за годы войны собрался всего три раза. Причем до 1944 г. лишь один раз была созвана сессия Верховного Совета. Это произошло в июне 1942 г., когда был ратифицирован англо-советский договор о союзе в войне. После 1944 г. сессии вновь начинают созываться регулярно. Срок полномочий депутатов Верховного Совета СССР первого созыва истекал осенью 1941 г. Однако новые выборы в Верховный Совет состоялись лишь в феврале 1946 г. До этого времени решением Президиума Верховного Совета СССР были продлены полномочия избранных до войны депутатов. Первые послевоенные выборы в Верховный Совет СССР состоялись в марте 1946 г.

Президиум Верховного Совета, напротив, активизировал свою деятельность. Им издавались указы по самым разнообразным вопросам: о военном положении и мобилизации, военном строительстве, учреждении новых орденов и медалей, дополнениях гражданского, уголовного, семейного законодательства. Президиум руководил и работой по восстановлению органов советской власти на освобожденных территориях.

Во время войны местные Советы сохраняли ведущую роль в управлении лишь в местностях, расположенных в глубоком тылу. Согласно указу «О военном положении» на местные Советы местностей, объявленных на военном положении, возлагалась обязанность всячески содействовать военному командованию. В задачи местных Советов входило оборонное строительство, развертывание военного производства, мобилизация населения, организация эвакуации, обеспечение и бытовое устройство семей фронтовиков, инвалидов войны и даже разворачивание местной промышленности по производству ширпотреба. Местные Советы отвечали за оказание помощи совхозам и колхозам в производстве сельскохозяйственных работ, поддержание инфраструктуры, прежде всего железнодорожных и автомобильных дорог. С апреля 1942 г. местные Советы получили право проводить мобилизацию населения городов и сельских местностей на сельскохозяйственные работы.

В военных условиях структура аппарата местных Советов претерпела изменения. Сократились штаты старых отделов, появились новые подразделения (например, по государственному обеспечению и бытовому устройству семей фронтовиков). Подобно тому, как это произошло в Верховном Совете, на местном уровне также происходит относительное расширение прав исполкомов. Неизбежно нарушались конституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, отчетность Советов. Кворум для проведения сессий устанавливался исходя из наличного в данной местности к началу сессии числа депутатов. До войны кворум составляли 2/3 от списочного состава совета. Вопросы, требующие коллегиального и гласного обсуждения на сессиях, чаще всего решались исполкомами и даже их отделами, хотя формально передачи исполкомам всех полномочий Советов не произошло. Случалось, что и этот кворум оказывался недостижимым. В таких ситуациях председатели Сельских советов, поселков и исполкомов городских Советов могли назначаться вышестоящими советскими органами. Иногда партийные органы полностью заменяли собой советские органы.

Суд, прокуратура, органы внутренних дел и государственной безопасности

В период войны правоохранительные органы перестроились для работы в чрезвычайных обстоятельствах. Прежде всего, расширяется есть военных трибуналов, не только на фронте, но и в тылу.

В прифронтовых зонах все или большая часть общих судов была реорганизована в военные трибуналы. После перелома в войне трибуналы на освобожденных территориях вновь преобразовывались в общие суды. Члены военных трибуналов фронтов, флотов, округов и армий назначались и перемещались совместными приказами Наркомата юстиции СССР, Наркомата обороны и Наркомата военноморских сил СССР. Хотя действующее законодательство предписывало их избрание. Члены остальных трибуналов назначались председателями военных трибуналов фронтов, флотов и военных округов. В составе Наркомата юстиции в этот период действуют три главных управления военных трибуналов (Вооруженных сил, транспорта и НКВД). В качестве военных трибуналов действуют линейные железнодорожные суды и суды водного транспорта, которые рассматривали в том числе дела об авариях и порче грузов. В тылу сохранялась система общих судов. Существенно усиливается система надзора, для чего, в частности, расширяется сеть военных прокуратур.

Расширяется подсудность военных трибуналов. К рассматриваемым ими делам теперь относятся все преступления против обороны, общего порядка, государственной безопасности, а также хищение государственной и общественной собственности, разбой, умышленные убийства, насильственное освобождение из мест заключения, сопротивление представителям власти, незаконное приобретение оружия, ложные слухи. По представлению военных властей трибуналы могли рассматривать также дела о хулиганстве, спекуляции, самовольном уходе с предприятий. Прочие дела, неподсудные военным трибуналам, рассматривались в обычном порядке общими судами.

В начале войны военные трибуналы рассматривали дела в составе трех постоянных членов трибунала. Летом 1942 г. к участию в судебных заседаниях были допущены народные заседатели. Дела рассматривались по истечении 24 часов после вручения обвиняемому копии обвинительного заключения, т. е. в порядке, уже знакомом со времени принятия указов о сокращенном порядке производства по делам о наиболее тяжких государственных преступлениях. Право подсудимых на кассационное обжалование приговоров на время войны приостанавливалось. Отмена приговора допускалась только в порядке надзора. Правом принесения протестов в порядке надзора обладали военные прокуроры и председатели военных трибуналов фронтов и флотов.

Во время войны надзор за исполнением постановлений ГКО, директив партии и правительства становится главной задачей как военной прокуратуры, так и прокуратуры в целом. Сеть военных прокуратур расширяется. Они существуют на уровне фронтов, армий, соединений, войск НКВД. В тылу действуют военные прокуратуры военных округов, гарнизонов и пр. В военные преобразуются и транспортные прокуратуры. Общее руководство всеми прокурорами осуществлял Прокурор СССР.

• [1] Ведомости Верховного Совета СССР. 1941. № 31.
• [2] Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г. М., 1995. С. 227 и др.