Участие прокурора в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • основания участия прокурора в конституционном судопроизводстве;
• • основания и порядок участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции;
• • особенности участия прокурора в административном судопроизводстве;
• • специфику процессуального статуса прокурора при рассмотрении дел арбитражными судами;
• • особенности участия прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях;

уметь

• • ориентироваться в системе судов и определять подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам;
• • готовить проекты заявлений и исков, иных документов процессуального характера;

владеть навыками

• применения присущих прокурорам правовых средств процессуального характера.

Участие прокурора в конституционном судопроизводстве

В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ установлено, что наряду с другими формами судопроизводства судебная власть осуществляется посредством конституционного судопроизводства. Перечисляя в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ субъектов, имеющих право на обращение с запросами в КС РФ, Основной закон страны не упоминает Генерального прокурора РФ. В то же время Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон № 1-ФКЗ) также умалчивает о роли прокуратуры в рассматриваемой форме судопроизводства. Данное обстоятельство расценивается многими учеными-правоведами, исследующими вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, как существенный недостаток, в определенной мере препятствующий полноценной реализации прокуратурой закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности.

Закон о прокуратуре исключил возможность Генерального прокурора РФ участвовать в заседаниях КС РФ. В то же время в и. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре законодатель предусмотрел право Генерального прокурора РФ на обращение в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Эта норма прямо корреспондирует ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Ее правовой смысл заключается в том, что поводом для обращения в высшую судебную инстанцию страны может являться применение либо возможность применения законодательного акта (как федерального, так и субъекта РФ) в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена, включая дела, находящиеся в производстве мировых судей.

Известно, что отведение органам прокуратуры ключевой роли в реализации объявленного руководством страны в начале 2000 г. курса на обеспечение единства правового пространства повлекло за собой многочисленные случаи обращений прокуроров в суды общей юрисдикции по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и подзаконных актов субъектов РФ, а также и их статутных документов — конституций и уставов. Это право прокуроров прямо вытекает из существа абз. 3 и. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. Не умаляя в целом законность обращений прокуроров в суды, отдельные субъекты РФ крайне болезненно реагировали на случаи оспаривания прокурорами в судах общей юрисдикции областного звена положений конституций и уставов. В результате состоялось заседание КС РФ, который в своем Постановлении от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» вынес компромиссное решение о том, что норма Закона о прокуратуре, позволяющая оспаривать положения конституций и уставов субъектов РФ в судах общей юрисдикции, является не конституционной, однако данное обстоятельство не исключает права Генерального прокурора РФ на обращение в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ. Таким образом, у Генерального прокурора РФ появилось еще одно основание для обращения в высшую судебную инстанцию страны.

На уровне субъектов РФ в рамках реализации положений ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» начиная с 1997 г. идет непрерывный процесс создания конституционных (в республиках) и уставных (в иных регионах) судов для рассмотрения вопросов соответствия региональных законов, нормативных правовых актов органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования соответствующей конституции (устава). Этот перечень оснований не является исчерпывающим, что предопределяет наличие в отдельно взятых регионах присущей им специфики.

Далеко не во всех регионах такие суды созданы, поскольку названный законодательный акт нс содержит правообязывающей нормы, а в ряде субъектов РФ, где статутными актами предусмотрено наличие конституционных (уставных) судов, они реально не сформированы в силу тех или иных причин (в том числе материальных). Вместе с тем региональная правотворческая практика идет по пути наделения прокуроров соответствующих субъектов РФ правом на обращение в такие суды, хотя это происходит далеко не везде. Тем не менее общее направление признания за прокурорами такого права налицо, что влечет за собой позитивные последствия, поскольку, с одной стороны, прокуратура получает дополнительные рычаги реагирования на негативно складывающиеся тенденции в региональном и местном нормотворчестве, а с другой — субъекты РФ имеют возможность воспользоваться квалифицированным правовым мнением профессиональных юристов. Следует отметить также имеющие место примеры назначения бывших прокурорских работников председателями и судьями конституционных (уставных) судов, что является данью уважения их профессионализму.

В п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» специально оговаривается, что если в субъекте РФ конституционный (уставный) суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта РФ), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ нрава на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ передано КС РФ заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов (п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона № 1-ФКЗ).

Условно формы участия прокуроров в конституционном судопроизводстве можно разделить на «активную» и «пассивную». В первом случае речь идет о поддержании прокурором требований, заявленных им в соответствии с предусмотренными законом основаниями, перечисленными выше.

Официальной формой обращения Генерального прокурора РФ в КС РФ в рамках реализации права, предусмотренного п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре, является жалоба. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует организационно-распорядительный акт, регламентирующий порядок подготовки прокурорами регионального звена документов в Генеральную прокуратуру РФ, прилагаемых к ходатайству, в котором обосновывается необходимость обращения Генерального прокурора РФ в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Вместе с тем при наличии на то оснований следует руководствоваться положениями ст. 37 и 38 Закона № 1-ФКЗ, содержащими общие требования к обращению и документам, прилагаемым к нему. Процедура рассмотрения дела в КС РФ регламентируется гл. XII Закона № 1-ФКЗ «Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан». В настоящее время имеется пример принятия КС РФ решения по обращению Генерального прокурора РФ^[1].

Поскольку процессуальное законодательство далеко не во всех случаях предусматривает участие прокурора в судебном разбирательстве, а значит, зачастую прокуроры не могут непосредственно в ходе конкретного процесса определить возможность последующего оспаривания конституционности того или иного закона, поводом для обращения Генерального прокурора РФ в КС РФ вполне может являться заявление сторон в деле (истцов или ответчиков) либо иных заинтересованных в исходе дела лиц, поданное в ту или иную прокуратуру районного или областного звена в любом регионе страны. Задача же прокурорских работников, отвечающих за подготовку документов в КС РФ, заключается в необходимости надлежащего исследования имеющихся материалов и должной мотивации обоснования обращения Генерального прокурора РФ по вопросу конституционности (соответствия Конституции РФ) того или иного законодательного акта.

Статья 83 Закона № 1-ФКЗ предусматривает возможность лиц, имеющих право на обращение в КС РФ, обращаться с ходатайством по вопросу разъяснения принятого данным судебным органом решения. Наглядным подтверждением реализации такого полномочия является Определение КС РФ от 22.10.2003 № 385−0 «По ходатайству Генерального прокурора Российской Федерации об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2002 года № 300−0 по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 116, 211, 218, 219 и 220 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР».

К рассматриваемой (активной) форме участия прокурора в конституционном судопроизводстве, безусловно, следует отнести и поддержание прокурорами субъектов РФ, которым предоставлено такое право, в региональных конституционных (уставных) судах своих обращений. Поскольку требования к составу материалов, направляемых в такие суды, форма обращения (запрос, заявление и т. д.), круг вопросов, рассматриваемых судами, а также процедура непосредственного слушания по делу индивидуально определяются законодательством соответствующего субъекта РФ, в рамках ограниченного объема настоящего параграфа не имеется необходимости в подробной детализации этих процессов.

Говоря о «пассивной» форме участия прокурора в конституционном судопроизводстве, следует отметить, что она реализуется путем участия представителей органов прокуратуры в рассмотрении судами конкретных дел. Несмотря на то что Законом № 1-ФКЗ не предусмотрено право участия Генерального прокурора РФ (его представителей) в рассмотрении КС РФ дел (если не принимать во внимание дела, инициированные самим Генеральным прокурором РФ), традиционно работники Генеральной прокуратуры РФ участвуют в процессе, озвучивая в своих выступлениях официальную позицию Генеральной прокуратуры РФ по существу рассматриваемых вопросов. Предшествует этому направление КС РФ в Генеральную прокуратуру РФ материалов для изучения, к которому подключаются работники отраслевых подразделений и специалисты из Академии Генпрокуратуры РФ. С учетом того, что КС РФ дислоцируется в настоящее время в г. Санкт-Петербурге, в управлении Генеральной прокуратуры РФ по Северо-Западному федеральному округу создана должность полномочного представителя Генерального прокурора России в Конституционном Суде РФ, который руководствуется в своей деятельности приказом Генерального прокурора РФ от 13.11.2013 № 491 «О полномочном представителе Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации». Данным документом предусмотрено, что в случае необходимости участия в заседании КС РФ наряду с полномочным представителем иных работников прокуратуры они назначаются специальным распоряжением Генерального прокурора РФ.

В регионах также практикуется приглашение представителей прокуратур субъектов РФ в судебные заседания конституционных (уставных) судов для обсуждения затрагиваемых на них вопросов, причем в отдельных случаях это прямо предусмотрено законодательством. Подобного рода участие позволяет быть в курсе соответствующих процессов, высказывать принципиальную позицию, но спорным и актуальным вопросам, укреплять авторитет прокуратуры на региональном уровне.

Согласно ст. 77 Закона № 1-ФКЗ постановления и заключения КС РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания наряду с другими адресатами в обязательном порядке направляются Генеральному прокурору РФ. Положения законодательных актов отдельных субъектов РФ также предписывают в обязательном порядке направление соответствующим прокурорам принятых конституционными (уставными) судами решений.

• [1] См.: Определение КС РФ от 16.12.2004 № 394−0 «По жалобе Генерального прокурораРоссийской Федерации на нарушение конституционных прав граждан пунктом 3 статьи 26Федерального закона „Об органах судейского сообщества в Российской Федерации“».