Источники избирательного права

По результатам изучения главы 2 студент должен знать: систему источников избирательного права, их классификацию, содержание; отличие нормативных и ненормативных актов, регулирующих проведение выборов в Российской Федерации; отдельные виды источников избирательного права.

Студент должен уметь: на основе развитого правового мышления и правовой культуры устанавливать соотношение понятий «нормативный акт», «ненормативный акт», «правовая основа», «источники избирательного права». Также студент должен уметь осуществлять мониторинг изменений избирательного законодательства, анализировать решения Конституционного Суда РФ, выделять правовые позиции Конституционного Суда РФ.

Студент должен владеть: навыками толкования правовых актов разной юридической силы в целях определения основ организации избирательного процесса, а также выявления и разрешения правовых коллизий и пробелов правового регулирования; навыками адекватного установления правовой ситуации и правильного применения нормативных правовых актов, реализации материальных и процессуальных избирательно-правовых норм; навыками подготовки квалифицированных юридических заключений и консультаций по вопросам о современном состоянии правового регулирования организации и подготовки выборов в целях осуществления конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Федеральные источники избирательного права

Основы регулирования избирательных отношений определены в Конституции РФ, ст. 3 которой устанавливает, что одной из форм осуществления власти народа является ее реализация посредством органов государственной власти и местного самоуправления. Данную норму развивает ст. 32 Конституции РФ, закрепляя, в частности, право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными как в органы государственной власти, так и в органы местного самоуправления, что является реализацией принципа народного суверенитета (эта же статья содержит норму о том, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда).

К сожалению, избирательно-правовым отношениям посвящено небольшое количество норм Конституции РФ.

Статья 81 Конституции РФ устанавливает требования избирательного права, предъявляемые кандидату на должность Президента РФ. Так, Президент РФ избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин не моложе 35 лет, постоянно проживающий на территории России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность российского Президента более двух сроков подряд.

Пожалуй, Конституция РФ не содержит больше положений, регламентирующих избирательные права российских граждан. Однако, на наш взгляд, Конституция РФ должна более детально регламентировать принципы избирательного права и статус избирательных систем, поскольку выборы являются формой реализации народного суверенитета. Так, в Конституцию РСФСР от 10 июля 1918 г. был включен раздел «Активное и пассивное избирательное право», закреплявший основные принципы участия граждан в выборах, а также основные принципы избирательного процесса. Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. содержала главу XI «Избирательная система». Аналогичная глава была и в Конституции СССР от 7 октября 1977 г. Полагаем, что подобный подход в большой степени отражает демократичную сущность государства, и хотя Российское государство в период советской власти трудно было назвать демократическим, тем не менее формально оно именно так характеризовалось в конституциях.

Развивает нормы Конституции РФ, регулирующие сферу избирательных отношений, федеральное законодательство. Основным федеральным законом является Закон о гарантиях избирательных прав. Его положения получают свое продолжение в Законе о выборах депутатов Госдумы и Законе о выборах Президента РФ.

Немаловажную роль в свое время играл Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-?3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Данный Закон был важен в переходный период развития избирательного права и местного самоуправления, и его значимость трудно было переоценить. Однако в настоящее время в субъектах РФ данный закон применяется лишь в тех случаях, если законодательным (представительным) органом субъекта РФ не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов, либо не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; представительным органом муниципального образования не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган муниципального образования; полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления; в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования. Поэтому можно сказать, что фактически на сегодняшний день указанный закон не действует.

5 мая 2011 г. ЦИК РФ распространила информацию о случаях применения в субъектах РФ Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В период с 1 января 2008 г. по 1 февраля 2011 г. он не применялся в 64 субъектах РФ, применялся в 19 субъектах РФ. В пяти субъектах РФ применение данного Закона было связано с обращением в суды кандидатов на муниципальных выборах о взыскании среднего месячного заработка с зарегистрировавшей их избирательной комиссии за счет средств, выделенных для подготовки и проведения соответствующих выборов, за период со дня регистрации до дня официального опубликования общих итогов выборов. В Республике Саха (Якутия), Республике Хакасия, Красноярском крае, Самарской области данный вопрос судами был решен в пользу кандидатов, а в Смоленской области в решении суда было установлено, что в ситуации, когда законодательным органом субъекта принят закон, устанавливающий порядок выборов в органы местного самоуправления, Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» не применяется.

По мнению ЦИК РФ, в настоящее время, учитывая, что законодательная база по выборам в органы местного самоуправления во всех субъектах РФ сформирована, правовые основания применения рассматриваемого Федерального закона отсутствуют. Что касается вопросов подсудности по первой инстанции дел по рассмотрению заявлений о назначении выборов в органы местного самоуправления, которые регулируются указанным Федеральным законом, то при условии инкорпорации указанных положений в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» может быть признан утратившим силу. Кроме того, учитывая, что данный Федеральный закон применяется также во вновь образованных субъектах РФ, при разработке федеральных конституционных законов об образовании в составе РФ новых субъектов, ЦИК РФ предлагает увеличивать переходный период действия законов, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления объединяющихся субъектов РФ, до принятия новых законов во вновь образованных субъектах РФ^[1].

Теории и практика избирательного права подняли вопрос о кодификации избирательного законодательства и создании Избирательного кодекса РФ.

Еще в начале 2000;х гг. эта проблема рассматривалась в ЦИК РФ, но ее председатель заявил, что данный вопрос должен быть тщательно проработан. Приведем слова члена ЦИК РФ И. Б. Борисова: «Работа над созданием Избирательного кодекса ведется Научно-методическим советом при ЦИК России. Научно-методический совет объединяет в своих рядах ученых-конституционалистов, правоведов, специалистов по избирательному праву. Мы предполагаем, что по результатам пятого цикла федеральных выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации и Президента Российской Федерации соберем все предложения и замечания, обобщим практику, которая уже сегодня формируется на выборах в субъектах Российской Федерации. Будем учитывать и судебную практику по всем вопросам реализации и защиты избирательных прав граждан. После этого приступим непосредственно к написанию Избирательного кодекса с учетом всех замечаний и предложений.

Уже сейчас ясно, что в кодексе будут нормы, учитывающие особенности распространения предвыборной информации в Интернете, введены некоторые изменения, связанные с учетом избирателей. Большая работа предстоит ЦИК России по упрощению процедур, связанных с регистрацией избирательных объединений и кандидатов, в том числе связанных со сбором подписей. Ряд новелл будет посвящен особенностям голосования российских граждан за рубежом, проблемам автоматизации голосования, институту наблюдения, как национальному, так и международному"^[2].

Большое значение имеет Закон о политических партиях, поскольку партии являются весьма важными субъектами избирательного права, участвующими в выборах, выдвигающими кандидатов (списки кандидатов), помогающими кандидатам финансово и организационно. Нормативную регламентацию участия политических партий в выборах любого уровня следует рассматривать в совокупности, применяя как Закон о гарантиях избирательных прав, так и Закон о политических партиях.

Немаловажную роль играет и Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации „Выборы“». Именно он регламентирует отношения, возникающие при использовании ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов, при эксплуатации и развитии системы, а также при решении с ее использованием задач, не связанных с выборами.

Обозначенные законы являются базовыми в части регулирования избирательных отношений. Однако федеральное законодательство о выборах не ограничивается только указанными актами. Избирательное право носит комплексный характер, что предопределяет и комплексность его источников. Существуют также федеральные законы, регулирующие отдельные аспекты избирательного права и участие различных его субъектов в выборах. В частности, к таковым можно отнести Федеральные законы от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. № 53-?3 «О воинской обязанности и военной службе», от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»^[3], Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124−1 «О средствах массовой информации» и ряд других. Указанные законы регламентируют особенности участия в выборах отдельных категорий субъектов, которые будут проанализированы в последующих параграфах.

Немаловажную роль в регулировании избирательных отношений играет и Президент РФ. На сегодняшний день Президент уделяет внимание проблемам развития избирательного права в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ, в официальных выступлениях на заседаниях Государственного Совета, при общении с народом РФ. Многие последние изменения избирательного законодательства, касающиеся отмены избирательного залога, повышения роли политических партий в выборах и т. д., реализованы именно вследствие предложений Президента РФ. Примечательно, что в связи с объединениями ряда субъектов РФ приняты следующие указы Президента РФ: от 19 апреля 2006 г. № 402 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края первого созыва», от 21 августа 2006 г. № 912 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Красноярского края первого созыва», от 13 апреля 2007 г. № 474 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Камчатского края первого созыва», от 29 февраля 2008 г. № 285 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края первого созыва», от 29 февраля 2008 г. № 286 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва» .

• [1] См.: официальный сайт ЦИК РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: cikrf.ru/news/relevant/2011/05/05/prim_zakonl38.html. Дата обращения 01.11.2011.
• [2] См. URL: garant.ru/action/interview/10 240/. Дата обращения 01.11.2011.
• [3] Государственной Думой принят в третьем чтении проект Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которым предполагается признать утратившим силу данный Закон.