Контрольно-счетный орган муниципального образования

Важным элементом современного организационного механизма местного самоуправления является контрольно-счетный орган муниципального образования. Федеральным законом № 131-ФЗ он впервые введен в структуру органов местного самоуправления (первоначально с наименованием контрольного органа муниципального образования) в качестве самостоятельной обособленной организационной единицы, ответственной за осуществление контроля за использованием материально-финансовых ресурсов местного сообщества. Основными целями его деятельности является контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Принятое законодателем решение об учреждении института контрольного органа муниципального образования имеет свои конституционные предпосылки и основания^[1]. Это, прежде всего, общие для всей системы российской государственности принципы подконтрольности публичной власти и публичной собственности народу (населению), выводимые путем системного толкования из положений ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1−3), 5 (ч. 3), 7 (ч. 1), 12, 24 (ч. 2), 32 (ч. 1), 57 (ч. 1), 77 (ч. 1), 101 (ч. 5), 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 2) Конституции РФ. Данные положения, взятые в единстве, отражают государственно значимую потребность, как народа в целом, так и публично-властным образом организованных частей народа (включая местные сообщества), принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономических ресурсов соответствующих публично-территориальных образований и, соответственно, контролировать безусловное выполнение такого рода финансово-распорядительных актов органами и должностными лицами, уполномоченными на осуществление публичной власти.

Устанавливая общие принципы публичного контроля в механизме народовластия. Конституция РФ жестко не связывает его осуществление с какой-либо конкретной организационно-правовой формой для иных территориальных уровней публичной власти, кроме федерального, где в качестве специального органа финансового контроля учреждена Счетная палата. Вместе с тем с учетом вытекающего из общего смысла и духа Конституции начала симметричности организационного устройства публичной власти в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях можно предположить, что Конституция ориентирует на введение как на региональном, так и на муниципальном уровнях контрольных институтов, подобных Счетной палате, хотя и не обязательно тождественных ей по своему правовому статусу. Подтверждением этого может служить и правовая позиция Конституционного Суда РФ, который рассматривает саму по себе функцию финансово-бюджетного контроля как имманентную органам народного представительства^[2], т. е. естественно присущую им независимо от положения в территориальной структуре государства.

Во всяком случае конституционные требования подконтрольности и подотчетности публичной власти перед народом (населением) за надлежащее использование общегосударственных, региональных и муниципальных ресурсов, составляющих в своей совокупности общенациональное достояние народа, обязывают к созданию, в том числе на муниципальном уровне, эффективного независимого и беспристрастного механизма контроля за использованием публичной собственности и бюджетных средств, с той поправкой, что в системе местного самоуправления такой механизм должен быть по возможности более тесно связан с населением, приближен к нему как основному субъекту муниципальной власти.

Федеральный закон № 131-ФЗ не причисляет контрольносчетный орган к числу тех, наличие которых в структуре органов местного самоуправления является обязательным. Тем не менее системный анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что не допускается ситуация, при которой на территории того или иного муниципального образования функции контрольно-счетного органа в принципе не осуществляются. Как следует из ч. 2 ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ, порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется прежде всего Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который в данном случае должен рассматриваться как специальный закон в соотношении с Федеральным законом № 131-ФЗ. Названный Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ в повелительном наклонении указывает на то, что контрольно-счетный орган муниципального образования, являясь постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется представительным органом муниципального образования (ч. 2 ст. 3). Исключение из этого правила сделано только для поселений, входящих в состав муниципального района: они вправе заключать соглашения о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (ч. 11 ст. 3). Организация и деятельность контрольно-счетного органа внутригородского муниципального образования городов федерального значения согласно ч. 10 ст. 3 указанного Федерального закона определяется законом субъекта РФ — города федерального значения.

Итак, приведенными законоположениями в их совокупности предполагается, что контрольно-счетные органы должны быть в обязательном порядке образованы в городских округах и муниципальных районах, поселения — либо создают свои контрольно-счетные органы, либо передают соответствующие полномочия на уровень муниципального района, контрольно-счетный орган которого и осуществляет их в таком случае на данной территории (поселения)^[3]. Что же касается контрольно-счетных органов внутригородских муниципальных образований Москвы и СанктПетербурга, то они создаются и действуют в соответствии с законами этих субъектов РФ, которыми в настоящее время предусмотрен различный подход к этому вопросу: если в Москве закреплено право представительного органа создать организационно и функционально независимый орган муниципального финансового контроля, осуществляющий контроль за исполнением местного бюджета и внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета, проводящий экспертизу проекта местного бюджета, притом что органы местного самоуправления могут заключать соглашения об осуществлении контроля за исполнением местного бюджета с органами государственного финансового контроля Московской городской Думы и Правительства Москвы^[4], то в Санкт-Петербурге предусмотрено образование контрольно-счетных органов муниципальными советами муниципальных образований^[5].

Деятельность контрольно-счетного органа муниципального образования основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности. Он обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Независимость и самостоятельность контрольно-счетного органа обеспечивается, в частности, запретом на приостановление его деятельности, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа.

Контрольно-счетный орган в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица, имеет гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба муниципального образования.

В состав контрольно-счетного органа в силу закона входят председатель и аппарат. Уставом муниципального образования (или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования) в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа, а также должности аудиторов. Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа устанавливается муниципальным нормативным правовым актом и не должен быть менее, чем срок полномочий представительного органа.

Аппарат контрольно-счетного органа состоит из инспекторов и иных штатных работников. На инспекторов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции соответствующего контрольного органа.

Структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом в ней может быть образован коллегиальный орган (коллегия), который рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии) определяются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и (или) регламентом контрольно-счетного органа.

Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:

• 1) контроль за исполнением местного бюджета;
• 2) экспертиза проектов местного бюджета;
• 3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;
• 4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством РФ;
• 5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;
• 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• 7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансовоэкономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;
• 8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
• 9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;
• 10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
• 11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального района также осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Па основании акта (актов) составляется отчет. Итогом проведения экспертно-аналитического мероприятия является формирование отчета или заключения.

Важным требованием к деятельности контрольно-счетного органа является его публичность (открытость, транспарентность), поскольку посредством его деятельности обеспечивается подконтрольность и подотчетность населению органов и должностных лин местного самоуправления. Поэтому результаты проверок, осуществляемых контрольно-счетным органом, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольно-счетный орган муниципального образования, но его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

В рамках проведения контрольных мероприятий контрольносчетные органы вправе вносить в органы местного самоуправления, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления и предписания.

Представление — индивидуальный акт контрольного органа, не содержащий властно-распорядительных предписаний, адресованный органам местного самоуправления, иным проверяемым организациям для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению или возмещению причиненного муниципальному образованию ущерба, привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, пресечению и предотвращению выявленных нарушений и недостатков. Органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Предписание — обязательный для исполнения индивидуальный акт контрольного органа, направляемый органам местного самоуправления, иным проверяемым организациям при выявлении нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений контрольного органа, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий. Предписание должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Предписание должно быть исполнено в установленные в нем сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ и (или) законодательством субъекта РФ.

В случае если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств местного бюджета, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, контрольный орган в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы.

• [1] См.: Джагаряп А. А., Джагаряп Н. В. Муниципальный финансовый контроль: институт политико-экономической самоорганизации населения и рационализации хозяйственно-бюджетной деятельности местных сообществ // Вопросы экономики и права. 2010. № 3.
• [2] См.: абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. № 22-П; п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П.
• [3] См. комментарий к ст. 3: Кондрат E. Н. Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.
• [4] См.: ч. 5 и 6 ст. 26 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» //Тверская, 13. 2002. 21 нояб.
• [5] См.: ст. 29 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420−79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» // СанктПетербургские ведомости. 2009. 24 сент.