Сравнительный анализ административных реформ в зарубежных странах

Выигрывает не тот, кто дал хороший совет, а тот, кто взял на себя ответственность за его выполнение и приказал выполнить.

Наполеон Бонапарт

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• • знать об основных принципах разработки и проведения административных реформ в ведущих зарубежных странах, о специфике административных реформ в США, Великобритании, Франции, Германии, Китае;
• • уметь оперировать понятиями «административная реформа», «новый государственный менеджмент», «управление по результатам», «электронное правительство» ;
• • владеть основными принципами анализа современных административных реформ.

Административные реформы неоконсерваторов и лейбористов в Великобритании

Долгое время Великобритания считалась самой консервативной страной в области организации государственного управления, но в последние два десятилетия именно здесь проходят наиболее радикальные административные реформы. Весьма условно их можно разделить на три больших этапа:

• — первая волна реформ неоконсерваторов (М. Тэтчер, Дж. Мэйджор);
• — реформы лейбористов (Т. Блэр, Г. Браун);
• — вторая волна реформ неоконсерваторов (Д. Кэмерон). Первую волну реформ неоконсерваторы провели во главе с Маргарет Тэтчер (1925−2013) в начале 1980;х гг. Именно неоконсерваторы решились ввести принципы рыночной экономики в деятельность госучреждений, предоставив им возможность конкурировать с частными организациями. Новый подход к управлению госслужбой, с одной стороны, был направлен на сокращение бюрократического аппарата, а с другой — нацелен на превращение бюрократии в инициативную организацию, способную контролировать общественное развитие.

Прежде всего была осуществлена приватизация государственного сектора — передача государственного имущества частным лицам. Наиболее ярким примером является продажа национализированных энергетических компаний и упразднение в 1992 г. министерства энергетики. Осуществляя приватизацию, неоконсерваторы рассчитывали, что условия рынка будут способствовать росту производительности и в результате население получит больше качественных услуг, а с налогоплательщика снимутся определенные обязательства. Однако, как отмечают английские исследователи, сегодня все чаще можно услышать критику в адрес политики приватизации. По мнению экспертов, в Великобритании государственная монополия на услуги населению на деле превратилась в частнособственническую, а потребитель не получил предполагаемой выгоды. Но для правительства приватизация была привлекательна тем, что полученные в результате продажи государственных предприятий средства можно было направить на компенсацию уменьшения налоговых поступлений и дефицита бюджета^[1].

Тэтчер также ввела конкурсный тендер и передачу на подряд государственных услуг населению. Центральные и местные органы власти стали использовать торги-конкурсы по выполнению разнообразных услуг: уборки служебных помещений, охраны, уборки мусора и др. В результате значительно изменился сам характер деятельности госучреждений: в структуре многих департаментов появились «фирмы» но непосредственному обслуживанию населения, отношения между ними и департаментами стали строиться на договорной основе. Достаточно сильная критика этого направления реформ осуществлялась со стороны профсоюзов, которые утверждали, что 81% всех государственных контрактов получили всего три частные фирмы, что отнюдь не свидетельствует о здоровой рыночной конкуренции. Осуществлявшее проверку государственное аудиторское управление сделало вывод о том, что приватизация принесла экономию в основном за счет более тщательного учета и рационализации всех рабочих операций, роста производительности труда и более широкого использования людей на полставки^[2].

Помимо этого было осуществлено

введение

полурынков в системе госучреждений, что позволило их служащим самостоятельно использовать бюджетные средства и распределять ресурсы. Благодаря этому государственные учреждения превратились в хозрасчетные организации, конкурирующие между собой.

Еще одним рыночным нововведением в системе государственного управления стали трансферы и ваучеры. Наиболее известный пример — введение ваучера на образование, в результате чего местные департаменты просвещения были лишены возможности распоряжаться тем, в какой школе должен учиться ребенок. Сегодня в Великобритании учащиеся и их родители сами решают, в каком университете они могут «потратить» свой ваучер.

Для повышения эффективности государственного управлеиия была осуществлена программа «Проверка эффективности». Сущность этой реформы состояла в реализации новой системы проверки департаментских расходов. Так называемые опросы Рэйнера^[3] имели несколько целей: устранить дублирование работы подразделений, сократить затраты и повысить эффективность; выявить потери отдельных подразделений, указать пути наиболее значительных, долговременных реформ госслужбы. Общий доклад по результатам проверки наряду с констатацией фактического состояния дел включал информацию о возможности улучшения работы и рекомендации относительно того, как достигнуть необходимых перемен. Темы опросов госслужащих были самые разные: от выплат по социальному обеспечению до организации уборки помещений и оценки бдительности охраны. Многие исследователи отмечают, что методика проверок оправдала себя на практике и дала в результате экономию порядка 2 млрд ф. ст.^[4]

Следующим шагом реформ стала программа MINIS — Информационная система менеджмента для министров. Эта программа была призвана уточнить многие управленческие вопросы: что произошло, кто за это ответствен, какие ставились цели, велся ли по ним мониторинг? Однако известно, что данная реформа вызвала скептическую реакцию правительства и гражданских служащих.

Продолжением реформ стала " Финансово-управленческая инициатива" (FMI), направленная на радикальные изменения во всех центральных ведомствах. Главная цель этой реформы — создание в каждом министерстве системы, посредством которой менеджеры любого уровня знали бы поставленные перед ними задачи и понимали, как будут оцениваться результаты их работы; несли персональную ответственность за эффективное использование ресурсов; получали необходимую информацию, обучение и консультации для эффективного выполнения своих обязанностей. Программа предусматривала децентрализацию государственного управления: делегирование вниз ответственности за правильное использование бюджетных средств и создание специальных центров, в которых руководители должны были отчитаться за произведенные расходы. Это позволило в значительной степени отойти от традиционной формы централизованного бюрократического аппарата. Следует отметить, что и эта программа вызвала существенную критику. Так, в докладе Национального аудиторского управления говорилось, что управленцы среднего и низшего звена, особенно в министерстве обороны, недовольны новой системой^[5].

Наиболее известной программой реформ Тэтчер стала инициатива «Следующие шаги» (1987). Свое название реформа получила благодаря отчету отдела по вопросам эффективности министерства финансов «Улучшение управления в правительстве: следующие шаги». Ключевые выводы этого отчета стали решающими для следующего этапа реформ. В отчете, в частности, отмечалось:

• — большинство госслужащих озабочено предоставлением правительственных услуг;
• — в высшем руководстве доминируют люди, обладающие навыками и знаниями в основном в области формулирования политики, но не имеющие достаточного опыта в деле предоставления услуг;
• — госслужба громоздка, она отличается слишком большим разнообразием и потому ею трудно эффективно управлять как единым целым.

В результате реформаторами была поставлена новая задача — создать принципиально новый способ управления госслужбой. В первую очередь речь шла о создании специальных исполнительных агентств, имеющих высокий уровень автономии по отношению к центральной администрации, для оказания специфических услуг населению. Именно эти агентства должны взять на себя три четверти административной работы госслужбы, при этом производилось разграничение политической функции министерских советников и повседневной административной работы чиновников.

Исполнительное агентство действует на основе рамочного документа, где излагаются цели, задачи и принципы его деятельности. Возглавляет агентство главный исполнительный директор, который непосредственно подотчетен министру и получает от него плановые задания в области качества оказания услуг населению, но при этом ему предоставлена управленческая и финансовая свобода, которая позволяет эффективнее выполнить работу. Задачи таких агентств сформулированы достаточно обобщенно: служение общественности путем быстрого и аккуратного предоставления услуг, повышения их качества и эффективности. Принципы управления также определены в основных учредительных документах: агентство ценит и вознаграждает результаты профессиональной деятельности своих специалистов; предоставляет персоналу полномочия и автономию, необходимые для его деятельности; обеспечивает его эффективными вспомогательными службами для улучшения работы; поощряет новаторство и быстрое реагирование на перемены; обеспечивает баланс между стандартными услугами и необходимостью удовлетворения местных потребностей; разрабатывает методы, экономящие средства и улучшающие услуги, в том числе систему информационной технологии.

Инициатива «Следующие шаги» получила широкое распространение. В рамках ее реализации была развернута сеть разнообразных исполнительных агентств: сегодня в Великобритании их около 100, общее число занятых в таких агентствах достигает 400 тыс. служащих. Политические аналитики, комментируя секрет успеха этой реформы, подчеркивают, что причина результативности программы заключается в конструктивных отношениях между агентством и министерством, для которого агентство работает на основе взаимно согласованных документов, а также высокой степени предоставленной агентству свободы^[6].

Многие исследователи отмечают, что создание автономных агентств — отнюдь не британское изобретение. По существу, оно в той или иной степени используется сегодня во всех странах с развитой рыночной экономикой.

Например, в Австралии общая сумма контрактов правительства с частными фирмами составляет почти четверть расходов госаппарата^[7].

Программа «Хартия для граждан» (1991) изменила отношения между государственными агентствами и населением. В этой реформе главная задача состояла в повышении эффективности обслуживания населения путем предоставления коммунальных и других общественных услуг.

Основные принципы Хартии

• 1. Определение стандартов — установление, мониторинг и публикация ясно определенных стандартов в отношении услуг, которые могут ожидать пользователи.
• 2. Обнародование фактических показателей работы в сравнении со стандартами.
• 3. Гласность — полная и точная информация должна предоставляться клиентам немедленно и беспрепятственно. В ней просто и доступно объясняются работа коммунальных и общественных служб, стоимость их услуг, а также указаны руководители этих служб.
• 4. Консультации — следует регулярно и систематически изучать нужды потребителей общественных услуг. Мнения пользователей о службе, их приоритеты в отношении ее улучшения необходимо учитывать в решениях, принимаемых относительно стандартов.
• 5. Вежливость — требуется проявлять вежливость к потребителю. Услуги оказываются равно всем, кто имеет право на их получение; они должны быть предоставлены в удобной для клиентов форме. Госслужащие обязаны носить значки со своей фамилией.
• 6. Жалобы — если что-то сделано плохо или неправильно, следует принести извинения клиенту, объяснить причины случившегося, быстро отыскать эффективное средство для исправления недостатков. Требуется установить простой порядок внесения жалоб; там, где это возможно, он должен сопровождаться независимым пересмотром.
• 7. Отдача — эффективное и экономное предоставление услуг общественности в пределах ресурсов, которые страна может себе позволить; объективная проверка и подтверждение показателей в сравнении со стандартами.

Следует отметить, что после опубликования Хартии многие ведущие агентства выпустили собственные хартии, где подробно отразили услуги, предоставляемые потребителям. Например, появилась Хартия пациентов, Хартия родителей, Хартия для ищущего работу и др.

Важным этапом реформ стала программа «Тестирование рынком» (1992). Правительство подготовило документ под названием «Конкуренция за качество», в котором были изложены основные направления реформы:

• — расширение сферы услуг, которая охватывалась подрядами, предоставляемыми на конкурсной основе;
• — выявление перспективных направлений для подрядов (например, выполнение канцелярских работ, услуги в области информатики и др.);
• — устранение факторов, тормозящих инициативу подрядчиков в отношении НДС, и т. п.;
• — оплата труда, обоснованная показателями качества услуг и отдачей вложенных средств.

Тем самым государственное управление должно было пройти своеобразное тестирование рынком, что во многом было связано с передачей деятельности административных учреждений частному подрядчику на конкурсной основе. Реформаторы исходили из следующего убеждения: каким бы ни было решение — передача предоставления услуг подрядчику или самостоятельная деятельность, — рыночное тестирование в любом случае обеспечивает наилучшую отдачу вложенных средств. По оценкам экспертов, такого рода мероприятия в результате дали казне ежегодную экономию средств в сумме порядка 100 млн ф. ст.^[8]

Многие исследователи подчеркивают: достаточно успешное проведение британских реформ связано с тем, что параллельно рыночным нововведениям было реализовано еще одно направление реформ — существенное усиление контрольных функций как в самом госаппарате, так и над ним^[9]. Произошел так называемый «взрыв аудита»: были заметно расширены инспекторская, аудиторская и другие контрольные службы, призванные проводить систематические проверки и оценку происходящих изменений. В 1992—1993 гг. аудиторская служба была полностью реформирована. В частности, была создана особая Аудиторская комиссия, в ведение которой поступили все окружные аудиторские службы. Одновременно был создан Национальный аудиторский офис, усилились его не только финансовые, но и политические полномочия: аудиторы впервые получили право давать политические оценки проверяемым объектам.

В целом реформы неоконсерваторов значительно изменили облик британской системы государственного управления. Правительственные учреждения были разделены на политические (принимающие решения) и исполнительные (реализующие их).

Введение

полурынков и передача на подряд ряда государственных структур вызвали неоднозначную реакцию как внутри госаппарата, так и со стороны населения. Сторонники неоконсервативных реформ утверждают, что государственное управление Великобритании изменилось к лучшему: стало не таким дорогостоящим, более производительным, а оказываемые им услуги — более качественными и разнообразными. Скептики же подчеркивают, что в неоконсервативных реформах было больше формы, чем содержания, и потребители — население страны — в результате ничего не выиграли и даже в чем-то проиграли: исчезла стабильность, утрачены традиции. Многие исследователи отмечают, что социокультурные помехи переменам слишком сильны, а культура госучреждений слишком неподатлива и способна блокировать изменения^[10].

Пришедшие к власти лейбористы во главе с Тони Блэром (р. 1953) приступили к осуществлению нового этапа реформ — в структурах законодательной и судебной власти.

Блэр начал реформу парламента с ликвидации принципа наследственности. Британские лорды, заседающие в верхней палате парламента по праву рождения, лишились этого права. Такое решение было принято в результате бурного и эмоционального голосования в самой палате лордов по предложению премьер-министра в марте 2007 г. Однако уже через неделю палата лордов проголосовала за сохранение существующего ее состава. Таким образом, данный вопрос так и не был решен окончательно.

В своих выступлениях Блэр не раз заявлял, что существование института наследственных пэров архаично и недемократично, так как консерваторы в верхней палате веками сохраняли большинство. Лейбористы уверены, что это далеко не всегда отражало настроения избирателей. Оппозиция утверждает, что Блэр решил положить конец ситуации, когда предлагаемые лейбористами законопроекты не находили сочувствия в палате консервативных пэров. Многие критики Блэра обвиняют его в том, что он хочет устранить политических оппонентов своей партии.

В июне 2003 г. Блэр провел самую радикальную за последнее столетие конституционную реформу. Центральным звеном реформы стало упразднение поста лорд-канцлера Великобритании и вслед за этим — демонтаж высшей судебной системы Великобритании, просуществовавшей более 800 лет. Лорд-канцлер был одновременно главой судебной системы (назначал всех судей), председателем верхней палаты парламента и членом кабинета министров. Многие влиятельные политики из лейбористской партии подчеркивали, что такое положение вещей грубо нарушает принцип разделения властей, и именно восстановлением этого принципа лейбористы пытались объяснить решение правительства.

В новом государственном устройстве Великобритании вместо одного лорд-канцлера появились сразу четыре института:

• — верховный суд Великобритании объявлен высшей судебной инстанцией;
• — право назначать судей передано специальной независимой комиссии по судебным назначениям;
• — верхняя палата парламента получила право избирать своего председателя;
• — в правительстве появился новый пост министра конституционных дел, ответственного за судебно-правовые вопросы.

Несомненно, конституционная реформа стала самой радикальной в государственном устройстве Великобритании с 1911 г., когда кабинет упразднил право вето палаты лордов на принимаемые парламентом законы. Пресс-служба Даунингстрит назвала изменения шагом к открытости и модернизации британской конституции. Однако критика объявленной реформы оказалась гораздо громче голосов в ее защиту. Лидер консерваторов Дункан Смит заявил, что Тони Блэр превратился в диктатора, единолично принимающего решения по важнейшим вопросам государственного строительства. Да и среди самих лейбористов оказалось много недовольных нововведением. Так, депутат Боб Маршалл-Эндрюс заметил, что решения такого масштаба должны приниматься парламентом, а не главой кабинета. Лондонская газета «The Daily Telegraph» назвала действия премьер-министра «похоронами 800-летней судебной истории» .

Оценивая радикальные реформы кабинета Блэра, можно отметить, что в XXI столетии Великобритания на глазах трансформируется из монархии, где большую роль играли традиции, в демократическое государство, где приветствуется новаторство в государственном управлении. Долгие годы Великобритания оставалась удивительной страной, в которой развитие и прогресс сочетались с традициями и уважением к прошлому. Сегодня все радикально изменилось, но к лучшему ли? На этот вопрос ответит история.

В Великобритании темпы реформ были весьма высокими: уже консерваторы начали реформирование достаточно решительными мерами, а с приходом к власти лейбористов реформы пошли даже радикально, что во многом было связано с личными качествами Блэра. Современные политологи относят Великобританию к числу стран с высоким уровнем свободы маневра в процессе реформ, что связано со значительной степенью административной централизации, спецификой англосаксонской культуры управления, которая весьма восприимчива к реформациям, наличием политического нейтралитета и постоянства в среде высших государственных чиновников, не препятствующих преобразованиям^[11]. Между тем даже среди сторонников лейбористов очень мало тех, кто оправдывает подобную стратегию реформирования; большинство отмечают пагубность подрыва исторических традиций управления.

Британский премьер-министр Гордон Браун (р. 1951) высказывался в пользу более консервативной стратегии реформирования, откровенно осуждая политику ушедшего в отставку Тони Блэра, который, по его мнению, «расколол партию и страну». Этот британский лидер принадлежал к той же лейбористской партии, что и Блэр, но стиль руководства Брауна значительно отличался: если Блэр был свободомыслящим экспериментатором, то Браун — партийным чиновником с весьма консервативными взглядами.

Среди широко известных инициатив Брауна — современная конституционная реформа: он предложил принять официально оформленную конституцию Великобритании. Работа в данном направлении была начата в 2007 г.^[12] Этот премьер-министр Великобритании также создал новый орган власти — Национальный совет безопасности (National Security Council), призванный в условиях кризиса решать наиболее важные проблемы безопасности страны в самых разных сферах общественной жизни.

Таким образом, реформы кабинета Г. Брауна были в основном нацелены на решение текущих политических проблем: он не пытался заявить о широкомасштабных нововведениях. Во многом это объяснялось ситуацией экономического кризиса, а также тем, что необходимо было организационно оформить некоторые из тех административных инициатив, которые были сделаны предыдущим кабинетом.

В 2010 г. с приходом к власти Дэвида Кэмерона (р. 1966) началась вторая неоконсервативная волна реформ. Кэмерон представил программу действий своего правительства, которая является более радикальной и решительной, нежели начальные шаги в роли главы правительства другого известного своим радикализмом консерватора — Маргарет Тэтчер. Аналитики отмечают, что во многом подобный курс — вынужденный, поскольку Кэмерону досталось от лейбористов, правивших Великобританией непрерывно последние 13 лет, тяжелейшее экономическое и социальное наследство: страна имеет самый крупный в процентом отношении текущий дефицит госбюджета среди всех членов финансовой «двадцатки» — 149 млрд фунтов стерлингов^[13]. Правительство Кэмерона планирует полностью ликвидировать дефицит в течение ближайших пяти лет. Для этого министерства обязали составить планы по 40%-ному сокращению расходов, включая полную отмену части реализуемых ими программ (исключение сделано только для системы здравоохранения и помощи зарубежным странам). Одновременно правительство поднимает налоги, в первую очередь НДС, который будет увеличен до 20%. Задача всех принимаемых мер состоит в том, чтобы сократить государственные расходы, которые сейчас тяжелейшим бременем лежат на британской экономике.

Наряду со снижением расходов и увеличением налогов, правительство Кэмерона представило важнейшие программы по реформированию сферы социального обеспечения, системы национального здравоохранения, народного образования, полиции и др. и приступило к их реализации. Ни одно правительство с момента окончания Второй мировой войны не имело столь глубокой и широкой реформаторской программы. Ее задача — провести полное обновление британского общества, освободить его от тех явлений, которые вызывают отставание и застой. По существу, эти шаги означают демонтаж социального государства, отличительной чертой которого была попытка государственных структур распределять материальные блага на принципах социальной справедливости и выравнивания уровней жизни различных социальных групп. Как отмечают многие западные политологи, именно Д. Кэмерон первым предложил и начинает осуществлять целостную программу по демонтажу социального государства, с тем чтобы Великобритания смогла нс отстать в эпоху глобализации от ускоренно развивающихся государств с новыми рынками, в первую очередь от государств группы БРИК.

• [1] См.: Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993. С. 172.
• [2] См.: Jackson Р" Palmer В. First Steps in Measuring Performance in the Public Sector: A Management Guide. L., 1989. P. 21−22.
• [3] Лорд Дерек Рэйнер — в прошлом один из директоров сети магазинов «Маркс и Спенсер», создал концепцию опросника.
• [4] См.: Jackson Р., Palmer В. Op. cit. Р. 25.
• [5] См.: Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. С. 153.
• [6] См: Jones В. М., Robins L. Two Decades in British Politics. Manchester, 1992. P. 175−176.
• [7] См.: Перегудов С. П. Реформа государственной службы в Великобритании (80−90-е гг.) // Власть. 1998. С. 35.
• [8] См.: Jones В. М., Robins L. Op. cit. Р. 175−176.
• [9] См.: Перегудов С. П. Указ. соч. С. 36.
• [10] См.: Лоутон А., Роуз Э. Указ. соч. С. 194.
• [11] Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. С. 87−88.
• [12] В Великобритании до сих пор не существует писаной Конституции, а есть лишь совокупность законов и правовых прецедентов.
• [13] См.: Итоги первых 100 дней правительства Д. Кэмерона: демонтаж «государства всеобщего благоденствия». URL: rodon.org/polit-100 827 104 803 (дата обращения: 15.06.2013).