Процедуры управления публичным имуществом

В результате изучения данной главы учащийся должен:

• • знать о публичном предназначении реализации процедур управления публичным имуществом;
• • уметь оперировать публичным законодательством и отграничивать лигитимную деятельность в сфере управления публичным имуществом от противоправной;
• • владеть практическими навыками исследования законодательства в рассматриваемой сфере с целью разграничения публичных и цивилистических предписаний.

Учетные процедуры

Публичные и частноправовые предпосылки осуществления учетных процедур

Учетные процедуры представляют собой опосредованную форму контроля за осуществлением органом исполнительной власти, публичной или частной коммерческой организацией правомочий владения, пользования или распоряжения государственным или муниципальным имуществом. Они включают в себя сбор, аналитическую обработку (в том числе экспертизу) сведений о публичном имуществе, а также использование таких сведений государственным органом (организацией) или субъектом частного права. Учетные процедуры тесно связаны с осуществлением регистрационных и иных публичных разрешительных процедур, отнесенных к ведению органа исполнительной власти, например, ведением такими органами реестров, кадастров, регистров объектов недвижимости: такие процедуры хотя и не относятся непосредственно к учетным процедурам, но определяют содержание учетных полномочий и методы их осуществления.

Учетные процедуры различаются в зависимости от политико-правовых и цивилистических факторов. К политико-правовым предпосылкам учетных процедур относится обеспечение контроля за рациональным использованием соответствующего имущественного объекта. Деятельность по владению, пользованию или распоряжению такими объектами направлена на обеспечение имущественных выгод (например, получение дохода) либо преследует иные общественно-значимые цели, косвенно связанные с получением прибыли (например, с оказанием публичных услуг в сферах образования, социальной политики и культуры), осуществлением приоритетной производственно-хозяйственной деятельности (например, жилищное строительство, строительство дорог и иных объектов транспортной инфраструктуры). В зависимости от существа общегосударственных потребностей учетные процедуры могут устанавливать обременительные информационные обязанности, связанные с аккумуляцией, аналитическим исследованием, экспертизой соответствующих сведений и их бесплатным предоставлением. Такие обязанности устанавливаются в целях обеспечения публичных потребностей в сферах внешней политики, оборонного строительства, государственной и общественной безопасности, в иных политикоправовых целях.

Цивилистические предпосылки осуществления учетных процедур связаны с реализацией задач государства по стимулированию экономической деятельности, свободному перемещению товаров, услуг и финансовых средств в соответствии с гражданским и иным законодательством. Применительно к цивилистическим предпосылкам доминирующее значение имеют правовые (но не политические) факторы, в соответствии с которыми и устанавливаются специальные режимы осуществления учетных процедур. Различия указанных режимов обусловлены: а) пообъектным составом имущества, подлежащего учету; б) статусом правообладателя; в) содержанием имущественного правомочия.

Учетные обязанности различаются в зависимости от вида недвижимого или движимого государственного или муниципального имущества. К традиционным объектам недвижимости, подлежащей учету, относятся земельные участки, жилые или административные здания, объекты незавершенного строительства. Наряду с ними законодательством выделяются специальные объекты недвижимости — воздушные, морские суда и космические объекты. К движимому имуществу относятся средства материального и технического обеспечения полномочий публичных органов (транспортные, информационные), движимые вещи, предназначенные для обеспечения социально значимых публичных потребностей (музейные предметы и музейные коллекции), денежные средства, выраженные в российской и иностранной валюте, ценные бумаги в уставном капитале хозяйственных обществ. К специальным объектам движимого имущества относится углеводородное сырье (газ, нефть), перемещаемое с использованием соответствующих средств транспортной инфраструктуры: газопроводов, нефтепроводов, нефтеналивных судов, судов, предназначенных для перевозки сжиженного газа, и т. п.

Учету подлежат не только имущественные объекты. В редких случаях процедуры публичного учета применяются в отношении нематериальной субстанции, например имущественных обязательств^[1].

Важнейшее цивилистическое предназначение учетных процедур — легитимизация имущественных правомочий: органы исполнительной власти, муниципальные и иные публичные органы и организации вправе осуществлять возложенные на них правомочия распоряжения публичным имуществом только после завершения установленных учетных процедур. Внесение записи в соответствующий реестр государственного, муниципального имущества не только подтверждает правомерность имущественного статуса правообладателя, но и наделяет его новым правомочием совершения сделок с публичным объектом недвижимости или с движимым имуществом^[2]. Таким образом, закрепление за органом, организацией государственного, муниципального имущества по праву хозяйственного ведения, оперативного управления или в соответствии с иным вещным правом не влечет за собой правовых последствий, связанных с управлением имуществом; цивилистические последствия всегда обусловлены завершением административных учетных процедур.

Государственный орган и находящиеся в его ведении публичные коммерческие организации, бюджетные или автономные учреждения наделяются гражданской правоспособностью только после завершения публичных обязанностей, обусловленных государственной регистрацией, лицензированием и учетом соответствующего имущественного объекта. Регистрационные, лицензионные и иные процедуры публичного санкционирования предшествуют осуществлению учетных обязанностей. Административная правоспособность органа, организации, учреждения доминирует в его статусе, т. е. изначально правообладатель вступает в административные отношения с публичным органом для получения разрешительного документа (свидетельства о государственной регистрации, лицензии, разрешения на осуществление хозяйственной деятельности) и завершает их исполнением учетных обязанностей.

Возникновению административной правоспособности всегда предшествует наделение публичного органа, организации гражданской правоспособностью. Возникновение, изменение и прекращение имущественных прав, обязанностей по распоряжению объектом публичного имущества обусловлены властными полномочиями органа исполнительной власти, распорядительного муниципального органа. Имущественные отношения в этих случаях регулируются административным предписанием лицензирующего, регистрационного, учетного органов, определяющим содержание соответствующей публичной процедуры — лицензионного контроля, учетных и иных процедур. Имущественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением публичным имуществом, определяются административным законодательством; ГК РФ и иное федеральное законодательство применяются только в случаях, предусмотренных публичным предписанием. Таким образом, исполнение правообладателем учетных обязанностей является необходимой предпосылкой наделения его имущественными правомочиями.

• [1] Например, к ведению Росимущества отнесены полномочия по учету обязательств покупателей по договорам купли-продажи федерального имущества, заключенным этим органом.
• [2] Применительно к федеральному имуществу обязанность правообладателя по учету имущества установлена п. 6 постановления Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» .