Нормативные публичные договоры

К числу источников административного права можно отнести две группы нормативных публичных договоров:

• 1) международные договоры и соглашения Российской Федерации, регулирующие отдельные вопросы в административно-правовой сфере, в частности вопросы организации охраны государственной границы, обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, санитарной и фитосанитарной безопасности, выявления и пресечения административно-правовыми методами преступлений и иных правонарушений. Примерами таких международных соглашений и договоров являются Венская конвенция о дорожном движении от 08.11.1968, Соглашение о применении технических, медицинских, фармацевтических, санитарных, ветеринарных и фитосанитарных норм, правил и требований в отношении товаров, ввозимых в государства — участники Содружества Независимых Государств от 28.09.2001, определяющее в том числе общие требования к организации санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля в отношении товаров, перемещаемых через границы государств, подписавших данное Соглашение;
• 2) внутригосударственные публичные договоры и соглашения, регулирующие разграничение административной компетенции и полномочий между органами исполнительной власти, организацию взаимодействия и сотрудничества административно-публичных органов в ходе осуществления возложенных па них функций. Примером подобных соглашений является, в частности, Соглашение ФНС России № ММ-25−1/9, ФССП России № 12/01−7 от 09.10.2008 «О порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы судебных приставов при исполнении постановлений налоговых органов и иных исполнительных документов» .

Судебные акты

Как известно судебный прецедент официально не признается источником права в России. В связи с этим в качестве источников административного права в Российской Федерации могут выступать не любые акты органов судебной власти, а только те из них, которые имеют соответствующее нормативное содержание. К числу таких судебных актов могут быть отнесены акты, принимаемые по результатам рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-правовой сфере, Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, а также федеральным законам и законам субъектов РФ и влекущие прекращение действия названных актов полностью или частично. Такие судебные акты по существу прекращают действие административно-правовых норм и, следовательно, имеют силу источников административного права. Выделим виды названных судебных актов:

• 1) постановления Конституционного Суда РФ о несоответствии Конституции РФ отдельных положений федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ, регулирующих отношения в сфере осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности и содержащих нормы административного права. Примером такого судебного акта является Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 № 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 188 УК, ч. 4 ст. 4.5, ч. 1 ст. 16.2 и ч. 2 ст. 27.11 КоАП;
• 2) решения Верховного Суда РФ о признании не соответствующими федеральным законам положений нормативных правовых актов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в сфере осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности. В качестве примера можно назвать решение Верховного Суда РФ от 22.04.2013 № ЛКПИ13−211 о признании недействующими п. 138, 139 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о принятии решений в установленный законодательством Российской Федерации срок, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 16.08.2011 № 395;
• 3) решения Высшего Арбитражного Суда РФ о признании не соответствующими федеральным законам полностью или в части нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, издаваемых (принимаемых) по вопросам административно-правового регулирования экономики и предпринимательства;
• 4) решения иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании недействующими нормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц субъектов РФ, органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирующих отношения в сфере осуществления административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности.

К источникам административного права, с нашей точки зрения, следует относить и руководящие постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, содержащие официальное толкование и регламентирующие вопросы применения норм административного права. Например, постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Несмотря па то что в Федеральном конституционном законе от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» отсутствует прямое указание на общеобязательность разъяснений, даваемых Высшим Арбитражным Судом РФ, данные разъяснения, в том числе по вопросам применения норм административного права, содержащиеся в постановлениях Пленума названного Суда, применяются и используются на практике не только нижестоящими арбитражными судами, но и иными государственными органами и органами местного самоуправления, физическими лицами и организациями. В связи с этим указанные акты Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения административно-правовых норм, с нашей точки зрения, могут быть признаны источниками административного права. В качестве примера такого источника можно назвать постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» .

Интересным является вопрос о возможности применения в качестве источника административного права правового обычая. В соответствии с действующим законодательством РФ применение правового обычая допускается лишь при регулировании гражданских правоотношений. В то же время действующее административное законодательство РФ не содержит каких-либо указаний на возможность регулирования посредством правовых обычаев административных правоотношений. Представляется, что такое регулирование недопустимо в силу того, что административные правоотношения имеют публично-правовую природу, их реализация направлена на удовлетворение государственных и общественных интересов. В связи с этим данные отношения подлежат четкому и единообразному регулированию со стороны государства, которое может быть обеспечено только посредством принятия (издания) и применения соответствующих нормативных правовых актов, актов судебной власти, а также публичных нормативных договоров. Вместе с тем, на наш взгляд, вполне допустимо применение в правоприменительной практике прямо не предусмотренных действующим административным законодательством, но и не противоречащих ему правил, сформировавшихся в деятельности широкого круга административно-публичных органов, которые могут быть названы административно-правовыми обыкновениями. К числу таких административно-правовых обыкновений представляется возможным отнести, например, практику отмены административно-публичными органами принятых (изданных) ими самими правовых актов и извещения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения данного дела при составлении в отношении него протокола об административном правонарушении. Положительный и нужный опыт применения подобных и других административно-правовых обыкновений, востребованный практикой, на наш взгляд, должен обобщаться и использоваться законодателем в ходе совершенствования административного законодательства и тем самым легализоваться.