Правовая основа административно-процессуальной деятельности публичной администрации

Оценивая достигнутый уровень отечественного законодательства, возникает закономерный вопрос: сформировался ли в России в соответствии со ст. 72 Конституции РФ массив нормативных правовых актов, который можно было бы назвать федеральным административно-процессуальным законодательством?

Для того чтобы ответить на поставленный вопрос, прежде всего необходимо разделить понятия «федеральное административное законодательство» и «федеральное административно-процессуальное законодательство» .

Очевидно, что различия указанных типов федерального законодательства необходимо искать в различиях норм, закрепленных в федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ. В связи с этим, не вдаваясь в дискуссию о сложившихся научных подходах к пониманию такой категории, как «законодательство», представляется возможным определить федеральное административное законодательство как совокупность нормативных правовых актов РФ, содержащих материальные административно-правовые нормы. Соответственно, федеральное административнопроцессуальное законодательство в первом приближении, логично определить как совокупность нормативных правовых актов РФ, содержащих административно-процессуальные нормы.

Изучив сложившиеся в юридической науке подходы к пониманию материальной и административно-процессуальной нормы, в свою очередь, можно сделать следующие обобщающие выводы.

Во-первых, процессуальные нормы (в том числе административно-правовые) признаются вторичными по отношению к материальным нормам. Такой вывод основывается на утверждении, что данные нормы имеют вторичный характер, поскольку их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм^[1].

Во-вторых, различия материальных и процессуальных норм проводятся, как правило, в зависимости от свойств их предмета регулирования и, соответственно, административно-процессуальные нормы связываются с правовыми отношениями, в том числе отношениями, возникающими при разрешении индивидуально-конкретных административных дел. При таком подходе одни ученые полагают, что материальная норма предшествует реализации процессуальной нормы и поэтому административно-процессуальная норма отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке права и обязанности, определенные материальной нормой, должны быть реализованы^[2]. Другие исследователи высказывают мнение, что административно-процессуальная норма отвечает на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении дел соответствующих должностных лиц^[3].

В-третьих, в содержании материальных административно-правовых норм выделяют: комплекс прав и обязанностей, ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций. Соответственно, в содержании административно-процессуальных норм выделяют: общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права^[4].

Разделяя в целом сформулированные обобщенные выводы, предлагается связать понимание административнопроцессуальной нормы с регулированием порядка применения органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами (органы и должностные лица публичной администрации), а также судебными органами (суды общей юрисдикции и арбитражные суды) типизированных административно-правовых мер — нормативно зафиксированных, применяемых, как правило, по тому или иному административному делу, собирательных, обобщенных типичных способов и приемов обеспечения исполнения иными участниками административных правоотношений материальных административно-правовых норм, а также материальных норм других отраслей права (финансового, экологического, таможенного, муниципального и др.). Речь, в частности, идет о правовом регулировании порядка применения органами и должностными лицами публичной администрации разрешительных, регистрационных и удостоверительных мер, мер по предоставлению государственных услуг, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, мер административной ответственности, предусмотренных действующим федеральным законодательством.

Кроме того, следует заметить, что административнопроцессуальные нормы, определяющие порядок применения органами и должностными лицами публичной администрации типизированных административно-правовых мер, по сути, регламентируют правоприменительные действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, связанные с исполнением наиболее важных, как правило, унифицированных регулятивных и охранительных государственных (административно-правовых) функций. В связи с этим к административно-процессуальным нормам предлагается отнести, например, нормы, определяющие вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность, а также порядок документального оформления действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, связанных с исполнением таких функций, как предоставление государственных услуг, контроль и надзор в установленной сфере деятельности, административное преследование лиц, совершивших административные правонарушения, досудебное разрешение административных споров и др.

Административно-процессуальные нормы, определяющие порядок применения типизированных административноправовых мер судебными органами, по сути, регламентируют порядок совершения правоприменительных действий, связанных с исполнением судами общей юрисдикции и арбитражными судами функций по разрешению дел, возникающих из административных правоотношений, в том числе их вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность, а также правила документального оформления. К данной группе административно-процессуальных норм предлагается отнести нормы, определяющие вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность, а также порядок документального оформления действий судей, связанные с разрешением дел об административных правонарушениях, а также дел об административных спорах.

С позиции изложенной точки зрения административно-процессуальные нормы являются не только и даже не столько общеобязательными правилами, которые обеспечивают реализацию материальных норм публичного права, сколько правилами, которые определяют вид, характер, последовательность, срочность (нормативную продолжительность), а также порядок документального оформления ряда или комплекса взаимосвязанных действий органов и должностных лин публичной администрации и судебных органов по применению типизированных административноправовых мер.

Таким образом, под административно-процессуальной нормой предлагается понимать формально определенное, установленное государством общеобязательное правило, определяющее вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления действий органов и должностных лиц публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц), а также судов по применению типизированных административно-правовых мер, направленных на обеспечение исполнения, соблюдения и использования участниками административных правоотношений (гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и др.) материальных норм административного и других отраслей права.

Следуя предложенному подходу, будет логичным рассматривать действия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также действия судебных органов, регламентированные административно-процессуальными нормами, в качестве административно-процессуальных действий.

Под федеральным административно-процессуальным законодательством предлагается понимать массив нормативных правовых актов РФ, в которых содержатся нормы, определяющие вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления административно — процессуальных действий, совершаемых органами и должностными лицами публичной администрации (органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами), а также судами.

Основываясь на предложенном определении, нормативные правовые акты, составляющие современное отечественное федеральное административно-процессуальное законодательство, можно сгруппировать по юридической силе на три составные части:

• 1) административно-процессуальные федеральные законы — федеральные законы, в которых содержатся нормы, определяющие вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления административно-процессуальных действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также административно-процессуальных действий судов. К административно-процессуальным федеральным законам можно отнести, например, Федеральные законы: «Об исполнительном производстве», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др. Нормы, регламентирующие административно-процессуальные действия органов и должностных лиц публичной администрации, а также судебных органов, содержатся в КоЛП, АПК, ГПК;
• 2) административно-процессуальные нормативные правовые акты Правительства РФ — постановления Правительства РФ, в которых содержатся нормы, определяющие вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления административно-процессуальных действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц указанных органов. Например, постановления Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», от 15.12.1999 № 1396 «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений», приказ МВД России от 24.11.2008 № 1001 «О порядке регистрации транспортных средств» (вместе с «Правилами регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», «Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним») и др.;
• 3) административно-процессуальные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти — как правило, приказы федеральных министерств, в которых содержатся нормы, определяющие вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность), порядок документального оформления административнопроцессуальных действий находящихся в ведении данных органов федеральных служб и агентств, территориальных органов, отдельных структурных подразделений и должностных лиц указанных органов. Например, приказ Минэкономразвития России от 27.12.2011 № 772 «Об утверждении Административного регламента Министерства экономического развития Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок», приказ МВД России от 02.03.2009 № 185 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» и др.

В зависимости от степени регламентации административно-процессуальных действий органов и должностных лиц публичной администрации, а также судов можно говорить как минимум о двух видах нормативных правовых актов, образующих отечественное административно-процессуальное законодательство:

• 1) кодифицированные административно-процессуальные нормативные правовые акты — нормативные правовые акты, в которых закреплен комплекс систематизированных и унифицированных административных процедур и (или) процедур административного судопроизводства, регламентирующих замкнутый цикл административно-процессуальных действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также судов, совершаемых в рамках того или иного административного производства либо в рамках административного судопроизводства. Например, комплекс систематизированных и унифицированных административных процедур закреплен в КоАП, комплекс процедур административного судопроизводства содержится в АПК и ГПК;
• 2) административно-процессуальные нормативные правовые акты, содержащие отдельные самостоятельные виды административной процедуры или ее отдельные фрагменты, регламентирующие функционально обособленный комплекс или ряд действий органов и должностных лиц публичной администрации, — федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты РФ, определяющие порядок совершения административно-процессуальных действий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, связанных с исполнением отдельных государственных (административно-правовых) функций, возлагаемых на данные органы. К примеру, отдельные самостоятельные виды административных процедур содержатся в Федеральных законах: от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»; от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции»; административных регламентах федеральных органов исполнительной власти исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

• [1] См., например: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. С. 229; Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. С. 95; Административно-процессуальное право: курс лекций / под ред. И. Ш. Килясханова. М., 2004. С. 51−52.
• [2] См., например: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 595−596.
• [3] См., например: Салищева Н. Г. Граждане и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 18.
• [4] См., например: Административное право: учебник / Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов. М., 2009. С. 141.