Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

Перечень форм прямой демократии, урегулированных положениями Федерального закона № 131-ФЗ, посредством которых население вправе решать вопросы местного значения, не является исчерпывающим. Нормами ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что наряду с предусмотренными в нем формами граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству РФ.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и формы участия в нем населения основываются на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать гражданам в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления, иным формам участия жителей муниципальных образований в его функционировании.

Наиболее часто на уровне муниципальных образований применяются такие не предусмотренные прямо Федеральным законом формы прямой демократии, как наказы избирателей депутатам, отчеты депутатов перед избирателями и мирные массовые акции.

Наказы избирателей — это принятые на собраниях (конференциях) граждан и имеющие общественное значение предложения избирателей, данные кандидатам в депутаты или депутатам представительного органа муниципального образования, направленные на улучшение деятельности органов местного самоуправления, решение вопросов экономического, социального, культурного и иного развития муниципального образования, обеспечение условий жизнедеятельности и безопасности населения. Часто муниципальные правовые акты вводят дополнительное условие: для того чтобы предложение жителей получило статус наказа, оно должно быть утверждено представительным органом муниципального образования.

Предложения избирателей по наказам обсуждаются и вносятся на собраниях, конференциях граждан по месту их жительства. На собрание, конференцию граждан могут быть приглашены представители органов местного самоуправления муниципального образования для разъяснения и уточнения поступивших предложений по наказам. Каждый избиратель, принимающий участие в собрании, конференции граждан, имеет право вносить предложения по наказам. Решение собрания, конференции граждан об одобрении либо отклонении отдельных предложений по наказам, как правило, принимается простым большинством голосов от числа присутствующих избирателей или делегатов путем открытого голосования и заносится в протокол собрания. Протокол собрания, конференции граждан либо выписка из него об одобрении предложений по наказам направляются кандидату в депутаты или депутату представительного органа местного самоуправления по соответствующему избирательному округу.

Представительный орган муниципального образования рассматривает предложения по наказам избирателей, составляет их перечень и направляет его, как правило, в местную администрацию с приложением соответствующих протоколов собраний, конференций граждан или выписок из протоколов. Местная администрация, если это предусмотрено уставом муниципального образования или специальным муниципальным правовым актом, составляет мотивированное заключение об одобрении предложения по наказу и включении его в качестве наказа либо о его отклонении с указанием причины. На основе заключения местной администрации представительный орган принимает соответствующее решение (при этом не обязательно должно быть вынесено решение об одобрении или отклонении наказа, рекомендованное в заключении).

Обычно на основе всех принятых представительным органом местного самоуправления наказов составляется план мероприятий по их реализации. Финансирование мероприятий по выполнению этого плана осуществляется за счет средств местного бюджета. Мероприятия, предусмотренные планом, подлежат обязательному включению в программы социально-экономического развития муниципального образования. Непосредственное исполнение наказа избирателей осуществляет местная администрация в соответствии с решением, принятым представительным органом муниципального образования. В случае возникновения обстоятельств, ведущих к невозможности выполнения утвержденного наказа или нецелесообразности его выполнения, как правило, по мотивированному предложению депутата, получившего наказ, представительный орган вносит изменения в план мероприятий по реализации наказов, исключая наказ из плана.

Контроль за выполнением наказов избирателей осуществляет представительный орган муниципального образования. Местная администрация представляет на рассмотрение депутатов отчет о выполнении плана мероприятий по реализации наказов избирателей, как правило, одновременно с отчетом об исполнении бюджета и плана социальноэкономического развития муниципального образования за соответствующий финансовый год. Отчет о реализации наказов утверждается решением представительного органа муниципального образования.

Отчеты депутатов перед избирателями по форме совпадают с собраниями и конференциями граждан, но имеют специальную цель проведения — избиратели заслушивают депутата о проделанной им работе. Наличие в муниципальных правовых актах таких норм позволяет говорить о своего рода «усеченном» императивном мандате на уровне местном самоуправления. «Усеченном», поскольку формально императивному мандату соответствует три элемента: наказ, отчет и, при необходимости, отзыв. В Федеральном законе № 131-ФЗ закреплены отзыв, присутствует в нем и указание на отчеты, хотя и не в прямой форме (органы и должностные лица местного самоуправления подотчетны населению). Л что касается наказа, то его-то действие и является «усеченным»: Федеральный закон содержит четкое положение о том, что основанием для отзыва могут быть только конкретные противоправные решения или деяния, подтвержденные решением суда. А невыполнение наказа противоправным деянием не является, поскольку законодательство не предусматривает санкций — мер юридической ответственности за невыполнение наказа.

Порядок проведения мирных массовых акций регулируется положениями Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которые основаны на положениях Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации. В случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент РФ, Правительство РФ и органы государственной власти субъектов РФ.

Можно выделить следующие виды мирных массовых акций:

• — публичное мероприятие — открытая, мирная, доступная каждому акция, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни и вопросам внешней политики:
• — митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
• — демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
• — шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
• — пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам местного референдума регулируется также законодательством о выборах и референдумах.

Законодательные акты определяют принципы проведения мирной массовой акции, порядок ее организации и проведения, закрепляют статус организаторов и участников мирной массовой акции, содержат требования, касающиеся направления уведомлений о проведении мирной массовой акции, определения мест и времени ее проведения, порядок ведения предварительной агитации с целью привлечения граждан к участию в мирной массовой акции, решают вопросы материально-технического и организационного обеспечения проведения мирной массовой акции. Указанными актами также определяются обязанности органов местного самоуправления, права и обязанности их уполномоченных представителей, основания и порядок приостановления или прекращения мирной массовой акции, а также гарантии реализации гражданами права на проведение мирной массовой акции, включая возможность обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих право граждан на проведение мирной массовой акции.

Рассмотрение форм прямой демократии, применяемых на уровне местного самоуправления для решения вопросов местного значения, позволяет сделать выводы о том, что федеральное законодательство четко определяет элементы системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. Их роль как источника императивных решений несколько уменьшилась, круг решаемых вопросов стал ограниченным, и это привело к определенному преобладанию консультативных форм прямой демократии над императивными. В то же время существенное влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата может сохраниться, органы местного самоуправления не «отрываются» от населения муниципальных образований и не становятся составной частью государственного аппарата.