Правовое регулирование материальной основы местного самоуправления

Органы местного самоуправления — это органы, входящие в систему публичной власти, и решают они прежде всего задачи публично-правового характера. Вполне логично предположить, что они должны обладать собственными материальными и финансовыми ресурсами в размере, достаточном для реализации их функций.

Муниципальная собственность (имущество, находящееся в собственности муниципальных образований) служит источником пополнения местных финансов либо, наоборот, статьей расхода в местном бюджете. Очевидно, что самостоятельность органов местного самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных доходов. В то же время реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации, самообеспечения предполагает активную работу по расширению финансирования муниципальной экономики, поиску новых источников финансовой поддержки экономических программ муниципальных образований.

Имущественные права, предоставленные Конституцией РФ и федеральным законодательством муниципальным образованиям и их органам, дают им возможность эффективно управлять муниципальными организациями и получать от них доходы. Наличие у каждого муниципального образования местного бюджета укрепляет его экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

Основными экономическими категориями, оказывающими непосредственное влияние на состояние экономической основы местного самоуправления, являются: муниципальная собственность, приватизация и хозяйственная деятельность, в том числе инвестиционная активность.

Муниципальная собственность — наиболее важный элемент экономической основы местного самоуправления, неотъемлемый признак муниципального образования. Именно муниципальная собственность обеспечивает самостоятельность муниципальных образований.

Приватизация — это процесс передачи государственной или муниципальной собственности в иные формы собственности.

Развитие хозяйственной деятельности — в настоящее время важнейший экономический инструмент, влияющий на состояние местного самоуправления. Низкий уровень налоговых доходов в местных бюджетах и значительные расходы на содержание социальной сферы, обеспечить которые не сможет даже перераспределение доходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, порождают необходимость поиска иных доходов, которые, в частности, могут быть получены при осуществлении предпринимательской деятельности. В условиях нехватки бюджетных и кредитных ресурсов для развития производства привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, может стать одним из существеннейших источников пополнения местных финансов.

Формирование экономической основы местного самоуправления тесно связано с общеэкономическими преобразованиями в Российской Федерации. Оценку этих преобразований можно свести к следующим аспектам.

• 1. Проблемы экономического развития местного самоуправления непосредственно связаны с проводимыми в стране экономическими реформами, решением проблем структурной перестройки экономики, предпосылкой и фоном для которых являются существенные политические преобразования, по сути, изменившие конституционный строй России. Вместе с тем внедрение новых экономических отношений является серьезным стимулом и политических изменений в организации муниципальной власти.
• 2. Результаты экономических преобразований нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, ожидаемого эффекта экономические реформы за прошедшие годы в полной мере не принесли. Социальные их последствия также не могут удовлетворять: не происходит существенного повышения реальных доходов населения (хотя в последние годы имеет место соответствие уровня повышения доходов населения и уровня инфляции), не возрастает существенно покупательная способность граждан, растет безработица, социальная сфера жизни далека от требуемого уровня. С другой стороны, структурные и функциональные преобразования, направленные на обеспечение экономической реформы, правовое оформление ее институтов свидетельствуют о безусловном прогрессе в этом направлении. Деятельность соответствующих органов, реализация нормативных установлений служат решению задач экономического развития, накоплению опыта. Его всесторонняя оценка приводит к выводам о необходимости продолжения реформирования экономики муниципальных образований при корректировке (в ряде случаев принципиальной) используемых в ходе экономических преобразований методов.
• 3. Экономические преобразования в муниципальных образованиях осуществляются в ходе реализации экономической политики государства, которая получает правовое закрепление как на уровне Российской Федерации, так и в нормативных актах субъектов РФ и органов местного самоуправления.
• 4. Особое значение для развития экономической основы местного самоуправления имеет создание правовых и организационных условий развития хозяйственной деятельности и осуществления антимонопольной политики (развития конкуренции). Для этого должны быть разработаны меры по стабилизации кредитно-финансовой системы, созданы благоприятные условия для функционирования коммерческих и муниципальных банков.

На начальном этапе экономической реформы ее нормативная база была довольно бедной. В основном, для проведения мероприятий по внедрению и развитию рыночных отношений использовалось союзное и российское законодательство (Основы законодательства СССР об аренде от 23.11.1989 № 810−1, Законы РСФСР от 24.12.1990 № 443−1 «О собственности в РСФСР», от 25.12.1990 № 445−1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности», от 21.11.1990 № 343−1 «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», постановление Верховного Совета РСФСР от 25.04.1991 № 1104−1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР», постановление Совета Министров РСФСР 25.12.1990 № 601 «Об утверждении положения об акционерных обществах» и др.). Вместе с тем в некоторых субъектах РФ были приняты нормативные акты, определяющие условия и процедурные правила проведения важнейших рыночных мероприятий в муниципальных образованиях. Так, решением Московского областного Совета народных депутатов от 04.06.1991 № 23/4 были утверждены Положение о порядке разграничения областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области и входящих в них административно-территориальных единиц и Положение о порядке разгосударствления и приватизации предприятий и организаций областной государственной собственности и муниципальной собственности районов и городов Московской области. Подобные правовые акты восполняли пробелы в союзном и республиканском законодательстве и были сориентированы на конкретные условия регионов, хотя особой региональной специфики в регулировании общественных отношений в них не имелось.

Правовые основы регулирования экономической деятельности в Российской Федерации были созданы лишь к 2000 г. Наиболее общими и важными законами, регулирующими экономическую деятельность на федеральном уровне, являются ГК РФ, Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также законы, регулирующие инвестиционную деятельность: Федеральные законы от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» .

Правовую позицию по вопросу о равной защите муниципальной и иных форм собственности выразил Конституционный Суд РФ. В частности, в Постановлении от 22.11.2000 № 14-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона „О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации“» Конституционный Суд указал, что согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этого положения во взаимосвязи со ст. 8, 34, 35, 130, 132 и 133 Конституции РФ о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов РФ и муниципальных образований может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т. е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.

Право муниципальной собственности имеет первостепенное значение для организации и деятельности местного самоуправления. Об этом говорит уже то, что в Конституции РФ нормы о собственности включены в первую главу, т. е. отнесены к основам конституционного строя. В ч. 2 ст. 8 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Правовое регулирование отношений собственности — важнейший инструмент организации местного самоуправления. На федеральном уровне оно осуществляется в рамках конституционного законодательства (в частности, упомянутыми положениями Конституции РФ, актами, разграничивающими собственность) и нормами гражданского законодательства, прежде всего ГК РФ.

Посредством законодательного регулирования экономических инструментов Российская Федерация и субъекты РФ определяют основы финансового развития муниципальных образований, основные направления развития рынка, на котором действуют муниципальные образования, создают правовую основу реализации экономической и финансовой политики.

В соответствии со ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ выделяет несколько видов имущественных объектов, в зависимости от их целевого назначения. К ним, в частности, относятся:

• — имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
• — имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
• — имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Кроме того, в собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления и ряде других случаев, установленных законами. Также в собственности муниципальных образований может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

В целом федеральное законодательство, в основном путем принятия правовых актов, относящихся к гражданско-правовой сфере, детально регулирует отношения собственности. Например, возможности сохранения доли муниципального образования в уставном капитале открытых акционерных обществ определяются информационным письмом Президиума ВАС РФ от 05.02.2008 № 124 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами отдельных положений статей 40 и 40.1 Федерального закона „О приватизации государственного и муниципального имущества“». Муниципальные же образования в этой сфере практически не осуществляют собственного правового регулирования, хотя федеральное законодательство (как ранее, так и теперь) не только не запрещает, но и прямо предписывает органам местного самоуправления осуществлять такое регулирование.

Необходимо сказать, что регулирование институтов собственности в гражданско-правовой сфере возможно только на уровне Российской Федерации, поскольку в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к сфере предметов ведения Российской Федерации. Вместе с тем на уровне местного самоуправления возможно принятие правовых актов, регулирующих порядок управления муниципальной собственностью. Оно окажет непосредственное влияние на становление самостоятельного местного самоуправления, поскольку позволит уточнить формирование источников доходов местных бюджетов, детально определить статьи расходов, провести муниципальную приватизацию, привлечь инвестиции под объекты муниципальной собственности, образовать муниципальные унитарные предприятия, которые также могли бы стать источником доходов для муниципального образования. Общие вопросы, касающиеся статуса унитарных предприятий, определены в ст. 113−115 ГК РФ. Статус муниципальных унитарных предприятий регулируется Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Муниципальными предприятиями являются унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, муниципальными казенными предприятиями являются унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Унитарным предприятием является коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество муниципального унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Но на уровне местного самоуправления в данной сфере до сих пор существует правовой пробел, который необходимо восполнить.

На уровне субъектов РФ важнейшими актами, регулирующими отношения в экономической сфере, являются законы о собственности, о формировании, управлении и распоряжении муниципальной собственностью, законодательство о поддержке предпринимательства.

Часть 1 ст. 215 ГК РФ объявляет субъектами права муниципальной собственности городские, сельские поселения и другие муниципальные образования. На основе этой нормы можно сделать следующие выводы. Во-первых, субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные образования в целом, а не их органы местного самоуправления. Во-вторых, муниципальная собственность не является разновидностью государственной, так как ее субъекты не являются государственными образованиями. Однако она относится к публичной, а нс к частной собственности, поскольку ее субъекты — муниципальные образования, которые являются публично-правовыми образованиями.

Согласно ст. 125 и п. 2 ст. 215 ГК РФ от имени соответствующего муниципального образования его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и органы государственной власти, органы местного самоуправления могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 ГК РФ). Частью этого имущества — денежными средствами — они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении правомочий собственника — муниципального образования — они получают возможность распоряжаться имуществом этого муниципального образования, составляющим его казну. И именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляют базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по его долгам.

В субъектах РФ к настоящему времени принят целый комплекс правовых актов, закрепивший государственное регулирование отношений собственности на уровне региона. К правовым актам субъектов РФ, регулирующим отношения собственности, относятся законы, определяющие порядок формирования муниципальной собственности, управление и распоряжение ею, законы, регулирующие порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в иные формы собственности (в том числе посредством приватизации), законы, разграничивающие собственность, в том числе муниципальную, и др. С момента вступления всех норм Федерального закона № 131-ФЗ в силу названные акты постепенно отменяются, поскольку субъекты РФ вправе осуществлять регулирование местного самоуправления лишь по тем вопросам, которые прямо указаны в нем. А право регулировать вопросы, касающиеся муниципальной собственности, Федеральный закон № 131-ФЗ субъектам РФ не предоставляет.

Часть 2 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ содержит пообъектный состав муниципальной собственности применительно к поселениям. В собственности поселений могут находиться:

• — имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
• — автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
• — жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
• — пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
• — имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
• — объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
• — имущество библиотек поселения;
• — имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
• — объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историкокультурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• — имущество, предназначенное для развития па территории поселения физической культуры и массового спорта;
• — имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
• — имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
• — имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
• — имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
• — земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
• — пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
• — имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
• — имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• — имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
• — имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Несмотря на то что данный перечень составлен как «закрытый», его наличие, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 02.11.2006 № 540−6, не означает, что федеральный законодатель ограничивает поселения в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий; ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества поселения, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в федеральном законе.

Часть 3 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ содержит пообъектный состав муниципального имущества применительно к муниципальным районам, в собственности которых могут находиться:

• — имущество, предназначенное для электрои газоснабжения поселений в границах муниципального района;
• — автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;
• — пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
• — имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
• — имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
• — имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
• — имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторнополиклинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
• — имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
• — архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
• — имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
• — имущество межпоселенческих библиотек;
• — имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
• — земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
• — пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;
• — имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
• — имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
• — имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;
• — имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• — имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
• — объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
• — имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства па территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

То, что и этот перечень является «закрытым», не означает, что федеральный законодатель ограничивает муниципальные районы в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий. Муниципальные районы вправе использовать установленные законом способы привлечения имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права, а потому перечень видов муниципального имущества муниципального района не является закрытым и в муниципальном районе допускается наличие в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое назначение.

В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, которые могут относиться как к собственности муниципального района, так и поселения.

Важная новация Федерального закона № 131-ФЗ, как известно, заключается в ведении двухуровневой системы местного самоуправления «поселение — муниципальный район». Отдельно от этой системы муниципальных образований существуют городские округа (условно объединяющие в себе оба названных уровня). Самостоятельным видом муниципальных образований являются также внутригородские территории городов федерального значения. В соответствии с принципами двухуровневого самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает как компетенцию муниципальных образований, так и пообъектный состав муниципального имущества: отдельно перечисляются виды муниципального имущества, которые могут иметь в своей собственности поселения, муниципальные районы и городские округа (последние получают «объединенный» перечень объектов собственности). Что касается городов федерального значения, то пообъектный состав муниципального имущества для них определяется законами субъектов РФ — городов федерального значения. Отдельные виды объектов муниципальной собственности разных типов муниципальных образований могут частично совпадать, что связано с «пересечением» их полномочий.