Изменения в системе управления

Преобразования не изменили форму правления Российского государства: Россия оставалась абсолютной монархией, хотя реформы значительно изменили политическое значение высших государственных учреждений. Так, заметно усилилась роль Государственного совета, ставшего основным разработчиком проводимых реформ. Был значительно увеличен его численный состав, изменились структура и полномочия. В частности, в 1882 г. в его структуре был создан Кодификационный отдел, занимавшейся систематизацией и кодификацией российского законодательства. При этом снизилась роль Императорской канцелярии, которая сосредоточилась на предварительном изучении проектов, вносимых в Государственный совет.

Важным механизмом оперативного управления было создание высших комитетов и комиссий, наделенных значительными полномочиями для решения определенных узкоспециальных вопросов и имевших зачастую временный характер. Комиссия прошений рассматривала обращения к императору, содержащие конкретные жалобы и предложения. Главный комитет об устройстве сельского состояния осуществлял наблюдение за реализацией крестьянской реформы и обсуждал связанные с ней законопроекты и административные мероприятия. Комитет железных дорог формировал государственную политику в такой стратегически важной сфере, как железнодорожное строительство. Комитет по делам царства Польского, Западный комитет, Второй Сибирский комитет и Кавказский комитет осуществляли государственную политику в наиболее проблемных регионах империи.

Разработка и реализация либеральных реформ потребовали усилить координацию деятельности отдельных ведомств и учреждений. Комитет министров с этой задачей уже не справлялся. Для этой цели был создан Совет министров. С 1857 г. он действовал неофициально, а с 12 ноября 1861 г. уже как официальный высший орган государственного управления. Он состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров, Государственного совета и ряда лиц по назначению императора. Функции председателя Совета министров выполнял император, он же имел право выносить на его рассмотрение любые вопросы.

В отличие от Комитета министров, который занимался текущими административными вопросами, Совет министров рассматривал мероприятия общегосударственного значения, отчеты министров, проекты преобразований. Соответственно, пик деятельности Совета министров пришелся на 1860-е гг., когда он сыграл важную роль в реализации великих реформ. В то же время положительный эффект от его деятельности в значительной степени нивелировался из-за нерегулярности и нерегламентированности его деятельности. В последующие годы его значение падает, он редко собирается на заседания. С 1882 г. Совет министров не собирался.

Система центральных государственных учреждений тоже менялась. В основу политики по реформированию министерств был положен «линейный» принцип управления. Был усилен статус министра, укреплено единоначалие, усложнена внутренняя структура министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, комитеты, управления и отделы.

Отличительной чертой периода великих реформ стало усиление роли и значения министерств, ведавших экономическими проблемами, и прежде всего Министерства финансов, значительно расширившего свои полномочия. После крестьянской реформы возросла роль Министерства государственных имуществ. В 1865 г. было создано Министерство путей сообщения, функциями которого стали наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог, а также строительство государственных.

Более заметная перестройка отмечается в местном управлении. Россия сохранила прежнее административно-территориальное деление, ключевым элементом которого была губерния. Губернии делились па уезды и города (губернские, уездные и безуездные). Уезды делились па полицейские станы, а также волости и сельские общества. Во главе губернии стоял губернатор. Его статус мало изменился по сравнению с первой половиной XIX в. Губернское правление теперь состояло из общего присутствия и двух канцелярий. Непосредственно при губернаторе состояла третья канцелярия, которая приобрела большие права. В губернии расширяется число присутствий, комитетов, комиссий.

Управление пореформенного уезда осуществляли уездный исправник и уездное полицейское управление. Уездный предводитель дворянства возглавлял ряд уездный комитетов и присутствий, которые зачастую являлись исполнительными инстанциями для соответствующих губернских органов власти.

Продолжали действовать сословные учреждения. Дворянские учреждения включали губернские и уездные дворянские собрания, дворянское депутатское собрание, губернских и уездных предводителей дворянства, уездные дворянские опеки. За ними помимо чисто сословных вопросов сохранились право и обязанность участвовать в решении местных административных вопросов, в основном через предводителей. Сословные организации в городах имели купцы, мещане и ремесленники. Купцы объединялись в купеческое общество, которое избирало купеческого старосту. Мещане учреждали мещанскую управу, но могли ограничиться избранием мещанского старосты и десятских. Ремесленники объединялись в цеха по специальности. В каждом имелись цеховая управа и цеховой сход мастеров. В основном эти органы обеспечивали представительство интересов соответствующих групп населения в правительственных органах.

Управление национальными окраинами сохраняло особенности, хотя явно прослеживается унификация органов власти по мере интеграции этих регионов в единый хозяйственный комплекс страны. Общий взгляд на систему управления окраинами не подтверждает широко распространенного в недавнем прошлом мнения, что дореволюционная Россия являлась тюрьмой народов. Региональное управление отличалось достаточной гибкостью. Специфика управления отдельными окраинами определялась общероссийскими и местными задачами. Там, где существовала угроза войн и восстаний, функционировала военно-административная система управления. Создавались генерал-губернаторства, а генерал-губернатор наделялся обширнейшими административными, хозяйственными, военными, финансовыми и судебными полномочиями. Система управления отличалась упрощенной структурой.

Такой порядок управления действовал на Кавказе, где до конца XIX в. сохранялось наместничество с прежней структурой управления. В 1883 г. было ликвидировано наместничество, вместо которого вводилось управление главноначальствующего гражданской частью. Начинается частичная унификация кавказских учреждений с общегосударственными, вводится городское самоуправление. В 1874 г. было ликвидировано наместничество в Польше. Вводилось Варшавское генерал-губернаторство, при котором состояло совещание представителей разных ведомств, а также помощник по полицейской части. На местах действовало тминное управление.

В ходе присоединения к России Средней Азии из большей части ее земель было образовано Туркестанское генерал-губернаторство (1867 г.), преобразованное в 1886 г. в Туркестанский край, которым управлял генерал-губернатор совместно с советом губернаторов областей и представителей ведомств. В этих регионах к управлению активно привлекалась «туземная администрация». Правительство в процессе завоевания Средней Азии сохранило автономию Бухарского эмирата и Хивинского ханства. В 1882 г. степные области (Акмолинская и Семипалатинская) вошли в Степное генерал-губернаторство. Закаспийская область подчинялась главному надзору Туркестанского генерал-губернатора. Ближайшее управление возлагалось на начальника области с полномочиями губернатора.

На окраинах, где отсутствовали непосредственные угрозы, допускалась автономия и сохранение исторически сложившихся органов управления. Например, Финляндия имела статус великого княжества. Имелся сейм, избиравшийся сословиями. Управлял Финляндией сенат во главе с генерал-губернатором. Он же был высшим судебным органом. В 1876 г. было ликвидировано Прибалтийское генерал-губернаторство. В трех прибалтийских губерниях — Курляндской, Лифляндской и Эстляндской — началось формирование общероссийских городских и судебных учреждений, которые в течение длительного времени существовали вместе с сословными органами управления и судом немецких баронов и бюргеров.

В 1873 г. Бессарабская область была переименована в Бессарабскую губернию и тоже началось формирование общих органов управления. С конца XVIII в. и по 60-е гг. XIX в. в состав Российской империи входили Аляска и Алеутские острова. Управление ими осуществлялось Российско-американской компанией, образованной в 1799 г.

Самые значительные изменения претерпело управление Сибирью. Вместо действовавших генерал-губернаторств были созданы Иркутское и Приамурское генерал-губернаторство, а также Тобольская и Томская губернии, руководимые гражданскими губернаторами.

Во второй половине XIX в. казачество имело управление, отличное от управления других губерний России. Имело казачество и самобытное местное самоуправление. В середине XIX в. в России существовало девять казачьих войск. В самой большой Области войска Донского гражданское управление подчинялось военному министерству.

Церковь в системе государственного управления. Либеральные реформы середины XIX в. не изменили значения Церкви, которая оставалась средством воспитания населения и идеологического контроля. Обеспечение этой функции требовали разветвленного аппарата церковного управления. Непосредственно церковными делами управлял Синод. Его членов — церковных иерархов и обер-прокурора, фактически возглавлявшего Синод, назначал император. Синод сохранил свой статус органа отраслевого государственного управления. Вся территория империи делилась на церковные округа — епархии, как правило, совпадавшие с губерниями, которыми управляли архиереи (епископы). Низшей административно-церковной единицей был церковный приход с приходским священником и штатом его помощников (дьяконов и церковных служителей). Приходской священник являлся нравственным наставником и воспитателем прихожан, моральным арбитром в их взаимоотношениях, а также семейных делах.

Делами других христианских конфессий — (католической, протестантской и т. д.), а также других религий (мусульманской, иудейской, буддийской и др.) занимался департамент духовных дел Министерства внутренних дел.

Положение государственной религии предопределяло и возложение на Церковь ряда государственных функций, а также финансирование ее из государственного бюджета. При поступлении на государственную службу обязательна была религиозная присяга. На Церковь возлагалось ведение актов гражданского состояния, брак был церковным (заключался и регистрировался в церкви). Конфликты между супругами, родителями и детьми, дела о расторжении брака рассматривались в церковных судах по церковному (каноническому) праву. Преступления против веры стояли на первом месте в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных и рассматривались как тяжелые государственные преступления. Церковное наказание (эпитимия) могло быть наложено за проступки против веры и нравственности не только на духовных лиц, но и на мирян. Для чиновников и офицеров оно влекло за собой, как правило, увольнение с должности.

Во всех учебных заведениях от начальных народных училищ до университетов обязательным было преподавание Закона Божия. Архиереи председательствовали в губернских училищных советах и входили в состав попечительских советов учебных округов, осуществлявших надзор за университетским образованием. Церковь содержала свои начальные церковно-приходские школы для низших слоев населения. Помимо общей цензуры существовала и духовная цензура.