Методы оценки. 
Экономика права

По рассмотренным двум критериям можно выделить четыре метода оценки (табл. 2.5).

Таблица 2.5

Разнообразие методов оценки¹

¹ Сост. по: Chang, Y.-Ch. Private Property and Takings Compensation … P. 12.

Все эти методы оценки, кроме ex post оценки величины компенсации собственниками, применяются на практике. Большинство американских штатов применяют метод оценки ex post лицами, не являющимися собственниками. На Тайване с 1977 г. применяется метод ex ante оценки несобственниками, а в период с 1954 по 1977 г. там применялся метод ex ante оценки собственниками.

Ex ante оценка собственниками. Этот метод оценки применялся в НыоЙорке (который звался в ту пору Новым Амстердамом и управлялся голландцами) в 1658 г., в Новой Зеландии в период 1891 — 1896 гг., на Тайване с 1954 по 1977 г., в Колумбии в 1954 и 1963 гг. В 1920;е гг. этот механизм оценки предложил Сунь Ятсен, возглавивший в начале XX в. революцию в Китае. Этот метод предлагал также чикагский экономист Арнольд Харбергер. Среди правоведов этот метод оценки первым предложил Сол Левмор, его обсуждают и развивают американские правоведы Абрахам Белл и Гидеон Пархомовски.

В своих работах С. Левмор обсуждал применимость метода ex ante оценки собственниками в сфере налога на имущество. Собственники склонны занижать ценность имущества при его оценке в целях налогообложения и завышать его ценность, когда речь идет о компенсации за отчуждение имущества. Поэтому С. Левмор предложил систему наказаний в виде принудительной продажи имущества. В его модели любое лицо (а не только государство) может приобрести или изъять это имущество по цене, в которую его оценил сам собственник; С. Левмор утверждал, что его модель побуждает собственников правильно оценивать свое имущество^[1].

Издержки оценки при практическом применении модели принудительной продажи будут весьма значительными. Небольшая ошибка в оценке может привести к принудительной продаже имущества, поэтому собственники, которые не являются профессиональными оценщиками и не знают рыночную стоимость своего имущества, будут нанимать для ее оценки профессионалов. Суммарные затраты на эту оценку у них будут выше, чем у государства, которое, нанимая оценщиков, может воспользоваться экономией от масштаба.

Другой вариант этой модели предложили А. Белл и Г. Пархомовски. В нем собственники были ограничены при оценке имущества тем, что эти оценки использовались для целей налогообложения. Кроме того, им запрещалось продавать свое имущество, но ценам ниже их собственных оценок^[2].

Метод ex ante оценки собственниками стоимости имущества применялся на Тайване в период 1954—1977 гг. Местные органы власти должны были периодически проводить исследование цен, по которым заключались сделки о продаже участков земли, и методом экстраполяции определять официальную стоимость каждого участка земли. С учетом этой официальной стоимости земли собственники должны были объявлять собственную оценку стоимости своих земельных участков. При изъятии собственности компенсация определялась на основе оценок, объявленных собственниками, и, если оценка была заниженной, собственники получали недостаточную компенсацию. Налогообложение также осуществлялось па основе оценок стоимости имущества, объявленной собственниками.

Эмпирическое исследование применения этого метода оценки стоимости собственности на Тайване показало, что оценки стоимости участков земли, заявленные их собственниками, были ниже экономической ценности этих участков. На Тайване озабоченность собственников налогами, которые им приходилось платить, оказалась сильнее их опасений получения недостаточной компенсации в случае отчуждения у них собственности. Поэтому заявленные ими оценки стоимости земельных участков были ниже их рыночной стоимости, не говоря уже об экономической ценности^[3].

Наиболее серьезной причиной того, что собственники обращали больше внимания на величину налога, а не компенсации, была более низкая вероятность изъятия имущества по сравнению со ставкой налога. В период 1958—1977 гг. на Тайване ежегодно изымалось не более 0,3% общей площади земли в частной собственности, вероятно, потому что местные органы управления не могли позволить себе изъятие земли вследствие ограниченности бюджетных средств для выплаты компенсаций. В то же время земельный налог составлял от 1,5 до 6,5%.

Землевладельцы рассчитывали, что в обозримом будущем они сохранят землю в своей собственности и будут платить за нее налоги, и это заставляло их заявлять заниженные оценки стоимости своих земельных участков. Кроме того, не все изъятия земли на Тайване сопровождались выплатой компенсаций. Земельные собственники были в основном бедными, они не могли позволить себе платить налоги на основе точной оценки стоимости земли.

Более 65% собственников земли на Тайване заявляли стоимость своей земли в размере 80% от официальной оценки. Почему они не занижали ценность земли в большей степени? В период 1964—1977 гг. действовало правило, согласно которому, если объявленная собственником оценка составляла менее 80% от официальной оценки, то государство могло принять эту оценку, изъять землю или ввести налог на основе официальной стоимости земли. Поэтому объявление стоимости земли на уровне менее 80% от официальной стоимости могло привести к увеличению налогового бремени и сопровождалось риском изъятия земли. Кроме того, при продаже земли основой для установления налога была разница между объявленной стоимостью и рыночной ценой, что также снижало стимулы к занижению оценок стоимости земли собственниками. И, наконец, в случае со значительной недооценкой стоимости земли у местных властей появлялись возможности для арбитража — они могли изъять недооцененную землю и затем продать ее по рыночной цене, и даже ограниченные в средствах местные власти могли провести эту процедуру, что делало угрозу изъятия надежной^[4].

Описанный исторический опыт применения системы ex ante оценки собственниками стоимости их имущества показал, что собственники могут заявлять заниженные оценки стоимости земли, но могут и завышать ее. Все зависит от институциональных характеристик — вероятности изъятия и ставок налогов. Собственники будут предоставлять точные оценки лишь в том случае, если вероятность изъятия земли равна ставке налога на землю.

Ex post оценка собственниками. Применение этого метода означает, что государство платит ту цену, которую потребуют сами собственники после принятия решения об отчуждении собственности для общественных нужд. При применении этого метода собственники будут завышать свои оценки стоимости земли. По нашим данным ни в одной из стран этот метод оценки не применяется, поскольку у собственников всегда более сильные стимулы к тому, чтобы завышать стоимость земли, чем у лиц, не относящихся к категории собственников, а правовых инструментов противодействия этим стимулам практически не существует. Правда, государству можно предоставить возможность отказаться от изъятия собственности и установить налог на имущество на основе заявленной собственником оценки стоимости земли. Именно такую модель предложили А. Белл и Г. Пархомовски^[5].

В их модели компенсация выплачивается в соответствии с оценками ценности земли самими собственниками. Для того чтобы ограничить их стремление к завышению ценности своего имущества, государство оставляет за собой возможность отказаться от изъятия земельных участков. Собственники не могут продать землю по цене ниже их собственных оценок в течение всей жизни, и оценки стоимости земли собственниками становятся основой для установления дополнительного налога на это имущество, который выплачивается в благотворительную организацию, которую они сами могут выбрать.

Подобная сложная схема предлагается А. Беллом и Г. Пархомовски с целью лишить государство стимулов к использованию своего права объявлять об изъятии собственности для того, чтобы собрать больше налогов. Именно поэтому та сумма, которую заплатят собственники, не связана с суммой, которую получит государство в виде налогов.

Ключевой момент в этой модели заключается в том, что государство сравнивает оценки, представленные собственниками не с экономической ценностью земли, а с ее рыночной стоимостью, для того чтобы определить, не завышены ли оценки. Практическое использование этой модели может привести к постоянной чрезмерной компенсации в том случае, когда государство не имеет возможности отказаться от изъятия собственности, если оценки собственников окажутся чрезмерно высокими (например, когда нужно приобрести сопредельные участки для строительства объекта инфраструктуры)^[6].

Ex ante оценка лицами, не являющимися собственниками. Этот метод оценки стоимости собственности основан на использовании стоимости имущества, которую определяют государственные служащие, не только для взимания налога на имущество, но и для выплаты компенсации за отчуждение собственности. Повышение ценности имущества приводит не только к росту налоговых поступлений, но и к увеличению компенсации за изъятую собственность. Подобная модель нацелена на ограничение стремлений официальных оценщиков к занижению стоимости имущества, ведь если их оценки используются лишь для выплаты компенсации, то они будут склонны занижать стоимость оцениваемого имущества. Эта модель основана на идее, что государственные служащие находятся во власти фискальной иллюзии, т. е. рассуждают в денежных терминах.

Модель, основанная на ex ante оценке лицами, не являющимися собственниками, используется на Тайване с 1977 г. Государство определяет официальную стоимость земли, которая служит основой для определения размера выплачиваемой за изъятие компенсации и налога на увеличение стоимости земли, который представляет собой разницу между объявленной стоимостью земли в год текущей продажи земли и объявленной стоимостью земли в год предыдущей ее продажи.

С 2000 г. местные органы власти могут выплачивать дополнительную компенсацию, составляющую некоторую долю от официальной стоимости земли. Эмпирические исследования показали, что в период 2000—2009 гг. 44% собственников получило компенсацию ниже обоснованной рыночной стоимости, 30% собственников получили компенсацию, соответствующую обоснованной рыночной стоимости, и лишь 26% собственников получили компенсацию, превышающую обоснованную рыночную стоимость^[7]. Таким образом, три четверти собственников получили недостаточную компенсацию.

Если бы местные органы власти на Тайване заботились о максимизации того бюджета, которым они распоряжаются по своему усмотрению, они максимизировали бы чистую разницу между налоговыми поступлениями и суммой выплачиваемой компенсации. Местные органы власти сами объявляли текущую стоимость земли, и в каждой из юрисдикций она в период 2000—2009 гг. была ниже официальной рыночной стоимости, объявленной государством. Если бы местные органы власти заботились о своем бюджете, то объявленная ими стоимость земли была бы такой, при которой предельные выгоды от увеличения налоговых поступлений были бы равны предельным издержкам более высоких компенсационных выплат. Местные органы власти имели возможность повышать объявленную ими стоимость земли до официальной оценки, однако этой возможностью они не пользовались.

Минимальная ставка налога на увеличение стоимости земли составляла 20%. Для местных органов власти предельная выгода от увеличения на один доллар объявленной стоимости земли равнялась одному доллару, умноженному на ставку налога и на вероятность продажи земли, а предельные издержки были равны одному доллару, умноженному на вероятность изъятия земли. Достаточно было, чтобы вероятность продажи земли в пять раз превышала вероятность ее изъятия, чтобы увеличение объявленной стоимости земли было выгодным для местных органов власти. В период 2000—2009 гг. на Тайване в среднем продажа земли была в 65 раз вероятнее, чем ее изъятие. Автор проведенного исследования Юньчиэнь Чан делает вывод, что местные органы власти не рассуждали в денежных терминах, определяя ex ante стоимость земли^[8].

Объяснить описанные выше эмпирические данные можно, лишь используя теорию политических интересов^[9]. Почему же те, кто лишается собственности в результате изъятия, не используют свое политическое влияние для того, чтобы добиться компенсации по обоснованной рыночной цене? Чтобы получить более высокую компенсацию, собственники должны добиться либо увеличения объявленной стоимости земли, либо дополнительной компенсации в виде доли объявленной стоимости земли. Но это повышение противоречит интересам крупных земельных собственников, у которых больше политического влияния, чем у тех, кто лишается собственности. Кроме того, тем, кто лишается собственности, зачастую сложно объединиться для отстаивания своих интересов. Причина этого в высоких издержках организации, которые могут превышать выгоды от лоббирования.

Кроме того, чтобы отстаивать свои интересы, собственникам нужно точно знать, что их собственность будет изъята в текущем году. Стоимость земли и дополнительная компенсация объявляется 1-го января каждого года, но собственники могут еще даже и не подозревать о том, что в текущем году их собственность окажется иод угрозой изъятия.

Ex post оценка лицами, не являющимися собственниками. Этот метод оценки используется практически всеми штатами США. Он относительно простой по сравнению с методами оценки ex ante. Простота этого метода объясняется тем, что при нем неприменимы никакие стимулирующие схемы, поскольку вероятность изъятия равна 100%. Но издержки оценки при этом методе выше, чем при любых методах оценки ex ante, поскольку оценка производится и для целей налогообложения, и для выплаты компенсации. По сравнению с методами оценки ex ante этот метод более точный.

• [1] См.: Levmore S. Self-Assessed Valuation Systems for Tort and Other Law //Virginia LawReview. 1982. № 4 (68).
• [2] Cm.: Bell A. Taking Compensation Private / A. Bell, G. Parchomovskv // Stanford LawReview. 2007. № 4 (59).
• [3] Chang Y.-Ch. Private Property and Takings Compensation … P. 90—104.
• [4] Ibid. P. 102.
• [5] См.: Bell Л. Taking Compensation Private.
• [6] Chang Y.-Ch. Private Property and Takings Compensation … P 49.
• [7] Chang Y.-Ch. Private Property and Takings Compensation … P. 71.
• [8] Chang Y.-Ch. Private Property and Takings Compensation … P. 77.
• [9] Cm.: Chang Y.-Ch. Empire Building and Fiscal Illusion? An Empirical Study of GovernmentOfficial Behaviors in Takings //Journal of Empirical Legal Studies. 2009. № 3 (6).