Формирование состава и структуры объектов государственной и муниципальной собственности

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

• • специфику теоретических подходов к разграничению публичной собственности;
• • особенности и отличительные признаки объектов государственной и муниципальной собственности;
• • понятийный и категориальный аппарат темы;
• • элементы компетенции органов управления государственным и муниципальным имуществом;

уметь

• • обобщать и систематизировать признаки объектов государственной и муниципальной собственности;
• • использовать полученные знания об особенностях и критериях разграничения публичной собственности;

владеть

• • методами определения оснований разграничения объектов публичной собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями;
• • навыками поиска информации, необходимой для определения признаков объектов государственной и муниципальной собственности.

Понятие разграничения объектов публичной собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями

Процесс разграничения объектов государственной, региональной и муниципальной собственности приобретает особенно острый социальный характер при согласовании частных, общественных и государственных интересов.

Задачей разграничения объектов государственной, региональной и муниципальной собственности является максимально сбалансированное и эффективное использование объектов указанных видов собственности, институционального обеспечения пользования и владения объектами различных форм собственности на паритетных началах.

Решение этой задачи, которая представляет собой набор слабоструктурированных проблем в условиях неопределенности и зависит от сложных социально-экономических и природно-антропогенных систем, возможно только на основе разработки эффективных методов управления государственной, региональной и муниципальной собственностью в тесном взаимодействии органов управления указанными видами собственности и эффективных организационно-институциональных механизмов с учетом различных моделей систем управления государственной, региональной и муниципальной собственностью.

Для формирования эффективного механизма разграничения объектов государственной, региональной, муниципальной собственности необходимо определить основные характеристики объектов указанных видов собственности, относящихся к объектам публичной собственности, являющейся экономической основой самостоятельности публичной власти.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993, учредила три уровня публичной власти и закрепила признание государственной и муниципальной форм собственности, а также институт разграничения государственной собственности (Конституция РФ, ст. 72, и. «г»). Основанием такого разграничения является потребность каждого уровня публичной власти в определенном объеме объектов собственности. Проблема заключается в определении того, в чем должен выражаться этот необходимый материальный ресурс и какую роль он должен играть в осуществлении властных задач.

Как указывает в своем исследовании В. Д. Мазаев, в публичной собственности следует выделять два относительно самостоятельных качества:

• — необходимый экономический ресурс для осуществления задач органов публичной власти;
• — экономическую базу для обеспечения самостоятельных прав государства (для Федерации — суверенных прав), субъекта Федерации, населения муниципального образования^[1].

Традиционно в экономической и правовой литературе внимание уделяется свойству государственной и муниципальной собственности как определенному экономическому ресурсу обеспечения задач, полномочий и функций государственной или муниципальной власти. В меньшей степени проводится анализ необходимой взаимосвязи объектов государственной и муниципальной собственности и экономической самостоятельности субъектов публичной власти.

Публичная собственность как имущественная база публичной власти представлена в ст. 214 и 215 ГК РФ, согласно которым государственной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации, а муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В этом контексте собственность рассматривается через призму экономического понятия (имущество).

Подобная логика оценки публичной собственности закреплена федеральными законами, в которых введены специальные главы, посвященные роли публичной собственности:

• — «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^х — гл. IV.2 (экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Согласно ст. 26.10 экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящееся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации;
• — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации«^[2][3] — гл. 8 (экономическая основа местного самоуправления). Согласно ст. 49 экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывал свою позицию о роли публичной собственности, в том числе сделал вывод о самостоятельной роли публичной собственности как материальной, имущественной основы обеспечения функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Эти положения, например, отражены в решениях относительно правового режима бюджетных средств различных уровней^[4]; государственного и муниципального имущества^[5].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 22.06.2009 № 10-П «По делу о проверке конституционности п. 4 части второй ст. 250, ст. 321.1

Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 cm. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д. И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета)" отмечено, что государственная собственность используется как материальная основа осуществления программ экономического, социального, культурного развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Несомненно, что признание публичной собственности в качестве экономической основы государственной и муниципальной власти является положительным фактором. Политико-экономическая недооценка, отрицание значения государственной собственности в развитии новых рыночных отношений снизили общий потенциал экономической системы страны.

Вместе с тем оценка публичной собственности лишь как определенного материального ресурса публичной власти не отражает всех политико-правовых свойств этого вида собственности. Если публичную собственность рассматривать только как взаимозаменяемый ресурс, то с экономической точки зрения можно допускать, что вопросы перевооружения и содержания армии выгоднее и проще обеспечивать за счет иностранных инвестиций, а вопросы местного значения — за счет федерального бюджета.

Публичную собственность следует рассматривать также в качестве одного из признаков суверенитета государства, самостоятельности субъекта Федерации и муниципального образования. В этом смысле публичная собственность наиболее близка к понятию экономического суверенитета, экономической самостоятельности субъекта публичной власти.

Пример из практики В Конституции РФ идея взаимосвязи государственного суверенитета и публичной собственности определенно не выражена, но закреплено наличие соответствующих форм и уровней публичной собственности, а также прав собственности субъектов публичной власти.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях проводит идею взаимосвязи публичной собственности и самостоятельных прав субъектов публичной власти. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 596−0-0^[6] указано, что объективной спецификой объекта публичной собственности (средства федерального бюджета) является поддержание экономического суверенитета государства и надлежащих финансовых условий.

В российском региональном конституционном законодательстве также встречается оценка публичной собственности с позиции взаимосвязи с категориями самостоятельности власти.

Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, определяют как федеральное имущество, которое наряду с имуществом субъектов Федерации относится к государственному имуществу. Выделение категории федерального имущества основано на принципе федерализма и разграничения полномочий федерации и ее субъектов.

Фактически конституционное и законодательное закрепление разделения государственной собственности стало шагом к демократизации и либерализации прежней системы жесткого командно-административного диктата центра. Однако до сих пор существует сложность в разграничении этих двух видов государственного имущества, что зачастую приводит не только к неэффективности управления, а к невозможности использования такого имущества. Законодатель, понимая это, произвел попытку создания соответствующей нормативной базы.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020−1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» был определен пообъектный состав федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядок оформления прав собственности. Положения постановления выполнили свою позитивную роль, в результате чего стало возможным привести классификацию объектов государственной собственности, но основанию отнесения их к федеральной, государственной собственности субъектов и муниципальной собственности.

Данная классификация, исходя из текста постановления, включает несколько видов объектов.

• 1. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности:
  • — объекты, составляющие основу национального богатства страны;
  • — объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
  • — объекты оборонного производства;
  • — объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;
  • — прочие объекты, например: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.
• 2. Объекты федеральной собственности, отдельные объекты из числа которых могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации (предприятия рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы; государственные санаторно-курортные учреждения, не входящие в состав имущества предприятий; объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации; учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации, а в случае нахождения их в составе научно-производственных объединений — указанные объединения; предприятия автомобильного транспорта; предприятия, но строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений и др.).
• 3. Объекты, относящиеся к муниципальной собственности (объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров) и образования).

Однако данное постановление не позволяет достаточно четко определить круг объектов имущества, принадлежащего РФ, и имущества, принадлежащего субъектам Федерации. Оно лишь разграничило единый на тот момент фонд федерального имущества. К тому же, многие из объектов, указанных в приложениях к данному постановлению, были приватизированы.

Не дает исчерпывающего перечня и Концепция управления государственным имуществом и приватизации от 27.09.1999.

В апреле 2014 г. была принята государственная программа «Управление федеральным имуществом»^[7][8], в рамках которой разработаны основные положения направлений совершенствования управления федеральным имуществом и приватизации в целях повышения эффективности такого управления, а также модифицированы основные аспекты управления государственным материальным резервом.

Программа обеспечивает создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, и отчуждения федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте; совершенствование системы государственного материального резерва, повышение ее роли в позитивных процессах, происходящих в экономике и политике Российской Федерации и направленных на укрепление экономической независимости и национальной безопасности государства.

Существующие законы содержат нормы, указывающие лишь на отдельные виды имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, например, ст. 27 Земельного Кодекса РФ, ст. 5 Федерального закона от 21.11.1995 «Об использовании атомной энергии»^[9], ст. 5 Федерального закона от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»^[10].

В законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации" закреплено, что в собственности субъекта РФ может находиться:

• — имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;
• — имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных унитарных предприятий субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ;
• — имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами.

В дополнение к указанным нормативно-правовым актам перечень федерального имущества, содержащийся в Федеральном законе от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «, к такому имуществу относит:

— имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации;

• — имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.
• 1

Анализ проблематики Однако в действующем законодательстве отсутствует единый, полный и закрытый перечень объектов имущества, находящихся в федеральной собственности. Налицо необходимость принятия специального федерального закона, который решил бы вопрос о перечне имущества, находящегося исключительно в государственной собственности, и вопросы разграничения управления федеральным имуществом между Российской Федерацией и ее субъектами.

На сегодняшний день в перечень имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, необходимо включить:

• — природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (например, природные парки, заказники, заповедники и др.);
• — имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства (государственная казна, средства государственного бюджета, имущество Центрального байка, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и т. п.);

имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и т. п.);

имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).

Таким образом, к настоящему моменту уже сформировался определенный массив объектов федеральной собственности, доступный для систематизации и анализа и ожидающий специального законодательного закрепления.

Вторая группа федерального имущества входит в состав государственной казны, куда следует отнести средства федерального бюджета и иное нераспределенное федеральное имущество.

Правовой режим имущества, находящегося в составе казны, имеет свои особенности: имущество не принадлежит на вещных правах никакой организации; используется организациями (юридическими лицами) для реализации собственных целей только по решению уполномоченного государственного органа.

Пример из практики В письме Росимущества от 15.06.2005 в адрес собственных территориальных управлений приведен исчерпывающий перечень «объектов учета реестра, составляющих государственную казну Российской Федерации:

• — земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;
• — участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты, находящиеся в федеральной собственности;

находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставный капитал;

— иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям"^[11].

К третьей части федерального имущества относятся имущественные права Российской Федерации. В качестве примера можно рассмотреть права, которые государство приобретает после приватизации федеральных предприятий путем преобразования их в акционерные общества с закреплением части акций или золотой акции в собственность государства.

Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает принятие одного из двух решений:

• 1) об использовании «Золотой акции». «Золотая акция» — это специальное имущественное право на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами. Представители Российской Федерации назначаются в Совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию общества. Представители имеют право вето при принятии общим собранием акционерного общества решений по важнейшим вопросам деятельности общества, таким как внесение изменений и дополнений в устав, реорганизация, ликвидация, изменение уставного капитала, совершение крупных сделок и другие права, предусмотренные законом;
• 2) о закреплении всех или части акций в собственности Российской Федерации.

В результате приватизации и преобразования федерального государственного унитарного предприятия имущество переходит в частную собственность открытого акционерного общества; государство, становясь собственником акций или закрепляя за собой золотую акцию, приобретает имущественные обязательственные права по отношению к данной организации.

Таким образом, очевидно, что на современном этапе образовался достаточно обширный круг имущества, находящего в федеральной собственности, который требует законодательного определения его границ во избежание многочисленных споров о разграничении государственного имущества между Российской Федерацией и ее субъектами и муниципальными образованиями, оказывающих негативное воздействие на эффективность управления всего государства в целом.

• [1] Мазаев В. Д. Разграничение собственности и публичная власть // Юридический мир.2012. № 12. С. 55−59.
• [2] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
• [3] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
• [4] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 № 12−11"По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связис запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярскогокрая, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия".
• [5] Определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2006 № 542−0 «Но запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положенийчасти 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ „О внесении измененийв законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторыхзаконодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“, а также жалобе главы города Екатеринбургана нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление“.
• [6] Определение Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 596−0-0 „Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества „Акционерный банк"Содействие общественным инициативам“ („Собинбанк“) на нарушение конституционныхправ и свобод пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, абзацамидевятым — тринадцатым пункта 72 статьи 1 и абзацем вторым пункта 6 статьи 5 Федерального закона „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации“, а также пунктом 3 статьи 8 Федерального закона „О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом „О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов““.
• [7] Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 „О Концепции управлениягосударственным имуществом и приватизации в Российской Федерации“.
• [8] Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 „Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Управление федеральным имуществом““.
• [9] Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ „Об использовании атомной энергии““.
• [10] Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ „Об уничтожении химического оружия“.
• [11] Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия"Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализацииФедерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“ в I квартале 2006 г.» // Государственная властьи местное самоуправление. 2006. № 9.