Строительный подряд. 
Управление государственными и муниципальными закупками и контрактами

В отношении закупки работ по строительству, ремонту или реконструкции объектов капитального строительства (далее также — подрядные работы, строительный подряд) в контрактной системе предусматриваются особенности в отношении:

• • способа закупки;
• • порядка оценки заявок на участие в конкурсе;
• • установления единых и дополнительных требований к участникам закупки;
• • формирования лота закупки (содержания работы, которые допускается объединять в один лот при осуществлении закупки);
• • допустимых случаев привлечения субподрядчиков.

Способ закупки. Группировка «Сооружения и строительные работы в области гражданского строительства» включена в «аукционный перечень», утвержденный распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р.

Это значит, что закупка подрядных работ по общему правилу должна осуществляться посредством проведения электронного аукциона (за исключением случаев закупки подрядных работ путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика в допустимых случаях).

Однако конкурс может быть проведен, если закупаются работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Также допустимо проведение конкурса на закупку буровых и разведочных буровых работ.

Установление единых и дополнительных требований к участникам закупок. При осуществлении закупок строительных работ заказчики должны установить требование о том, что участники закупки должны иметь допуск СРО на выполнение работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства (при наличии в составе технического задания такого рода работ)^[1]. Это требование относится к группе единых требований к участникам закупок, которые определены ст. 31 Закона о закупках.

На практике часто возникает вопрос о допустимости требования от участников закупок допусков СРО с указанием конкретных видов работ, к которым должны быть допущены участники (например, опалубочные работы, арматурные работы, устройство монолитных бетонных и железобетонных конструкций, монтаж фундаментов и конструкций подземной части зданий и сооружений, устройство наливных кровель и т. д.).

При решении этого вопроса следует иметь в виду, что если участники закупки имеют допуск СРО к работам по организации строительства, то они должны быть допущены к проведению закупки независимо от наличия у них допуска к конкретным видам работ, влияющих на безопасность. Исполнитель по контракту всегда может привлечь для выполнения специфических работ субподрядчиков, обладающих необходимыми допусками. При этом на практике практически не встречаются случаи, когда строительство ведется силами и средствами одного юридического лица. К тем или иным работам все равно привлекаются субподрядчики.

При осуществлении закупок подрядных работ в отношении участников закупок также могут быть установлены дополнительные требования квалификационного характера (согласно постановлению Правительства РФ от 04.02.2015 X9 99).

Допустимые случаи и условия установления дополнительных требованиях перечислены в табл. 3.23.

Таблица 3.23

Случаи и условия установления дополнительных требований к участникам закупок при осуществлении закупок подрядных работ.

го

го

Порядок оценки заявок на участие в конкурсе. В случае осуществления закупки, по результатам которой заключается контракт, предусматривающий выполнение строительных работ, заказчик обязан установить показатель «опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема» (за исключением случая, если требования о наличии опыта работ установлено в качестве обязательного (дополнительного) требования к участникам закупок). При этом значимость показателя должна составлять не менее 50% значимости всех нестоимостных критериев оценки.

Вопросы формирования лотов при закупке подрядных работ. Довольно обширная правоприменительная практика сложилась в отношении вопроса о формировании лотов при закупке подрядных работ.

Статья 17 Закона о защите конкуренции запрещает ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

На практике в связи с применением данной нормы при закупке подрядных работ возникают следующие вопросы:

• • о допустимости закупки проектных и строительных работ в составе единого лота;
• • допустимости закупки строительных работ и технологического оборудования, которым оснащается строящееся здание, в составе единого лота;
• • допустимости закупки строительных работ и работ по монтажу инженерных систем и оборудования, требующих получения специальных разрешений и допусков.

Объединение проектных и строительных работ обосновывается осуществлением строительства «под ключ». Долгое время заказчики были дезориентированы противоречивой правоприменительной практикой по этому вопросу. Минэкономразвития России и арбитражные суды склонялись в пользу того, что заказчики вправе осуществлять закупку строительства «под ключ» единым лотом. Между тем ФЛС России полагала, что объединение проектных и строительных работ является незаконным. При этом контрольный орган в сфере закупок ссылалсяя на то, что строительство (реконструкция, капитальный ремонт) объекта осуществляется в соответствии с проектной документацией (ч. 6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ). Между тем, когда закупка проектных работ объединяется со строительными (т.е. на стадии закупки отсутствует проектная документация), точные объемы строительства не известны. Из-за этого заказчик не может правильно установить начальную (максимальную) цену контракта, а участники закупок не могут сформировать свои предложения.

Кроме того, для выполнения работ «под ключ» (подготовка проектной документации и строительные работы) участники закупок должны одновременно являться членами двух СРО (СРО «проектировщиков» и СРО лиц, осуществляющих строительство) и иметь от них различные допуски к выполнению работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Это приводит к ограничению конкуренции при осуществлении такой закупки, так как меньшее количество лиц может принять в ней участие.

Законодатель внес в решение этого вопроса ясность, приняв Федеральный закон от 03.07.2016 № 365-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно этому закону, предметом контракта может быть одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства. Порядок и основания заключения таких контрактов определены Правилами заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства (утв. постановлением Правительства РФ от 12.05.2017 № 563). Условия, при которых такие контракты могут быть заключены, указаны в параграфе 3.4 настоящего учебника.

По вопросу о допустимости объединения строительно-монтажных работ с поставкой и установкой оборудования в один лот выработалось мнение, что такое объединение правомерно, если оборудование технологически и функционально связано с работами (например, при строительстве физкультурно-оздоровительного центра допускается в одном лоте предусматривать закупку строительных работ и закупку оборудования, обеспечивающего работу бассейна, ледовой арены и т. д. и его монтаж, так как такое оборудование конструктивно связано элементами строящегося здания, и его монтаж необходимо осуществлять одновременно со строительством).

При этом если для выполнения работ по монтажу инженерного оборудования требуется наличие лицензии (иного разрешения), не допускается устанавливать требование о том, что такие работы должны быть выполнены обязательно лично участником закупки, и он в составе своей заявки должен представить копию лицензии (иного разрешения). Например, не допускается требовать от участников закупки на осуществление строительных работ, в рамках которых осуществляется установка пожарной сигнализации и системы пожаротушения, наличие у них лицензии МЧС России на выполнение таких работ. Это приведет к искусственному ограничению конкуренции, так как участники закупки должны будут одновременно иметь как допуск СРО, так и лицензию МЧС России. Между тем, победитель закупки всегда может привлечь соисполнителя, у которого будут все необходимые разрешения и допуски для монтажа оборудования.

Допустимые случаи привлечения субподрядчиков при строительстве. Статья 110.2 Закона о закупах наделила Правительство РФ правом установить виды и объем работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по контракту.

Такие виды работ и их объемы установлены постановлением Правительства РФ от 15.05.2017 № 570. Работы, выполняемые лично исполнителем по контракту (без привлечения субподрядчиков), должны в стоимостном выражении составлять не менее 15% цены государственного и (или) муниципального контракта (до 1 июля 2018 г.) и не менее 25% цены государственного и (или) муниципального контракта (с 1 июля 2018 г.).

Закупка лекарственных средств. Закупка лекарственных средств обусловлена следующими особенностями нормативно-правового регулирования:

• • специальные правила нейтрального описания объекта закупки, связанные с тем, что лекарственные препараты неразрывно связаны с результатами интеллектуальной деятельности, охраняемые патентными правами их изготовителей;
• • специальные правила формирования лотов закупки лекарственных средств;
• • включение лекарственных препаратов в аукционный перечень (распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р);
• • дополнительные основания для отказа в допуске к закупке участника такой закупки, если им предложена цена на лекарственные препараты, которые включены в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, которая превышает предельную отпускную цену, указанную в государственном реестре предельных отпускных цен производителей на лекарственные препараты (условия применения данного правила описаны в ч. 10 ст. 31 Закона о закупках)¹.

Также заявка участника таких закупок подлежит отклонению, если предельная отпускная цена лекарственных препаратов, предлагаемых участником закупки, не зарегистрирована.

Остановимся подробнее на вопросе нейтрального описания в техническом задании лекарственных средств как объекта закупки и правилах формирования лотов закупки.

Нейтральное описание. При закупке лекарственных препаратов документация о закупке должна содержать указание на международные непатентованные наименования лекарственных средств или при отсутствии таких наименований химические, группировочные наименования^[2][2].

Международное непатентованное наименование — уникальное наименование действующего вещества лекарственного средства, рекомендованное Всемирной организацией здравоохранения^[4].

Закупка лекарственного средства по МНН исключает привязку технического задания закупки к каким-то конкретным препаратам с защищенными товарными знаками (наименованиями). Между тем в ряде случаев клинически доказано, что нс только действующее вещество оказывает терапевтическое воздействие на лечение пациента, но также и вспомогательные вещества в конкретном препарате. Например, лекарственные препараты одного и того же МНН с различной эффективностью применяются при определенных клинических показаниях, поэтому Закон о закупках заложил возможность закупки лекарственных средств и по их торговым наименованиям. Однако для этого они должны быть включены в специальный перечень лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями. Указанный перечень и порядок его формирования утверждаются Правительством РФ.

Правила формирования перечня таких лекарственных средств утверждены постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1086 «Об утверждении Правил формирования перечня лекарственных средств, закупка которых осуществляется в соответствии с их торговыми наименованиями, и о внесении изменения в Положение о Правительственной комиссии по вопросам охраны здоровья граждан», однако сам перечень пока не утвержден.

Кроме прямого указания на торговое наименование лекарственного препарата, конкуренцию можно умышленно или неумышленно ограничить через описание таких характеристик закупаемых лекарственных препаратов, как форма введения в организм человека, дозировка, температурный режим хранения и ир.

Письмо ФАС России от 09.06.2015 № АК/28 644/15 ограничивает заказчиков в произвольном установлении таких требований. ФАС России указывает не недопустимость установления терапевтически незначимых характеристик, которым по факту соответствуют только препараты с конкретным торговым наименованием, вследствие чего исключается возможность поставить эквивалентный товар, и неправомерно ограничивается конкуренция.

Ниже приводятся выдержки из указанного письма контрольного органа в сфере закупок.

Типичными примерами ограничения количества участников закупки является указание в документации закупки следующих характеристик закупаемых лекарственных препаратов:

• • указание конкретных лекарственных форм препаратов, предназначенных для парентерального (инъекционного) введения (лиофилизат, порошок, лиофилизированный порошок, концентрат, раствор, суспензия и т. д.);
• • указание конкретных лекарственных форм препаратов, предназначенных для перорального (внутреннего) применения (капсулы, капсулы мягкие, гранулы, микросферы, таблетки, двояковыпуклые таблетки, таблетки в оболочке, таблетки в пленочной оболочке, таблетки в кишечнорастворимой пленочной оболочке и т. д.);
• • закупка лекарственных препаратов в лекарственной форме «таблетки пролонгированного действия» без возможности поставки аналогичных препаратов в лекарственной форме, например, «таблетки с замедленным высвобождением»;
• • описание формы введения лекарственного препарата (например, «раствор для инъекций») без возможности поставки эквивалентного препарата с регистрационными данными «раствор для внутривенного и подкожного введения»);
• • указание дозировок лекарственных препаратов, выраженных в международных единицах (например, 1000 ME), без возможности поставки эквивалента в аналогичной дозировке, выраженной в массовых единицах (например, 1 мг);
• • требование к поставке определенной дозировки лекарственного препарата (например, 500 мг) без возможности поставки аналогичного препарата в кратной дозировке и двойном количестве (например, 2 таблетки по 250 мг);
• • закупка многокомпонентных (комбинированных) лекарственных препаратов (например, для лечения ВИЧ-инфекции, гепатитов В и С) без возможности поставки набора однокомпонентных препаратов в аналогичной комбинации действующих веществ;
• • предъявление требований к объему наполнения первичной упаковки, вместо требований к дозировке;
• • указание остаточного срока годности лекарственных препаратов в процентах;
• • предъявление требований к составу вспомогательных веществ;
• • предъявление требований к температурному режиму хранения препаратов;
• • указание формы выпуска (первичной упаковки) лекарственного препарата (например: ампула, флакон, блистер) без возможности поставки аналогичных препаратов в иной форме выпуска (упаковке);
• • закупка лекарственных препаратов в формах выпуска «шприц», «прсднаполнснный шприц», «шприц тюбик» и т. п. без возможности поставки эквивалентных препаратов в формах выпуска «ампула», «флакон» и т. д. совместно со шприцами соответствующего объема;
• • закупка лекарственных препаратов в форме выпуска «картридж» (например, закупка инсулинов в картриджах, совместимых с определенными шприц-ручками), без возможности поставщиков аналогичных инсулинов в картриджах, совместимых с иными шприц-ручками, принять участие в торгах на условиях поставки инсулинов с безвозмездной передачей шприц-ручек, совместимых с предлагаемыми к поставке картриджами;
• • необоснованное требование к количеству единиц (таблеток, ампул) лекарственного препарата во вторичной упаковке, а также требование поставки конкретного количества упаковок вместо количества лекарственного препарата;
• • предъявление требований к комплектации лекарственного препарата устройством для его разведения и введения, наличию инструментов (пилок) для вскрытия ампул и т. д.;
• • указание на поставку лекарственного препарата в комплекте с растворителем (т.е. препарата, зарегистрированного вместе с растворителем) без возможности поставки эквивалентного препарата (зарегистрированного без растворителя) совместно с любым подходящим растворителем;
• • описание цвета, формы, вкуса таблеток (капсул), цвета, формы и материала первичной и вторичной упаковки и т. д.

Формирование лота. В отношении закупки лекарственных средств для государственных и муниципальных нужд установлены значительные особенности в части формирования лотов закупки. При этом в отличие о закупки подрядных работ их выработала не практика правоприменения, а они установлены напрямую в Законе о закупках. Это связано с тем, что лекарственные средства — это товар, в отношении которого действуют патентные права их изготовителей, которые могут регулировать дистрибуции лекарственных средств, допуская к ней только определенных поставщиков, поэтому формирование лота имеет определяющее для обеспечения конкуренции значение. Так, если в номенклатуре закупки указан какойлибо лекарственный препарат, в отношении которого правом его реализации обладает только один поставщик, то и участником такой закупки сможет стать только один такой поставщик.

Закон о закупках (и. 6 ч. 1 ст. 33) содержит жесткое правило, согласно которому, предметом одного контракта (одного лота) не могут быть лекарственные средства с различными МНН или при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает предельное значение, установленное Правительством РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.10.2013 № 929 такие значения являются:

• • 1 млн руб. — для заказчиков, у которых объем денежных средств, направленных на закупку лекарственных средств в предшествующем году, составил менее 500 млн руб.;
• • 2,5 млн руб. — для заказчиков, у которых объем денежных средств, направленных на закупку лекарственных средств в предшествующем году, составил от 500 млн руб. до 5 млрд руб.;
• • 5 млн руб. — для заказчиков, у которых объем денежных средств, направленных на закупку лекарственных средств в предшествующем году, составил более 5 млрд руб.;
• • 1 тыс. руб., если предметом одного контракта (одного лота) наряду с иным лекарственным средством (иными лекарственными средствами) является поставка следующих лекарственных средств:
• — лекарственное средство с международным непатентованным наименованием (при отсутствии такого наименования — с химическим, груннировочным наименованием), в рамках которого отсутствуют зарегистрированные в установленном порядке аналогичные по лекарственной форме и дозировке лекарственные средства;
• — наркотическое лекарственное средство;
• — психотропное лекарственное средство;
• — радиофармацевтическое лекарственное средство.

Если начальная (максимальная) цена контракта превышает данные значения, то заказчик в рамках одного лота может закупать только лекарственное средство одного МНН (одного химического, группировочного наименования при отсутствии зарегистрированного МНН).

Как мы видим, наиболее жесткие правила действуют в тех случаях, когда закупаются лекарственные препараты, в отношении которых в рамках МНН зарегистрирован только один препарат единственного торгового наименования, а также наркотические, психотропные и радиофармацевтическое лекарственные препараты. Фактически с учетом ограничения НМЦК такие препараты могут закупаться только отдельно от всех прочих лекарственных средств. Это связано с тем, что правом реализации обладает значительно меньшее количество компаний фармацевтического рынка или вообще только один участник (если приобретается препарат, в отношении которого имеется только одно торговое наименование).

Кроме указанных выше правил формирования лотов закупки лекарственных средств, вытекающих из положений Закона о закупках, практика контрольного органа в сфере закупок (ФАС России) выработала следующие подходы. Не следует в один лот объединять поставку и отпуск лекарственных препаратов пациентам, а также не допускается закупать лекарственные средства совместно с медицинскими изделиями и иными товарами.

Закупка компьютерной техники. Закупка компьютерной техники обусловлена следующими особенностями:

• • особенности описания технических требований к закупаемой компьютерной технике;
• • включение «оборудования компьютерного, электронного…» в аукционный перечень (распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р).

При закупке компьютерной техники особое внимание надо уделять корректному описанию технических требований к закупаемой продукции в целях недопущения ограничения конкуренции. ФАС России утвердила Рекомендации по осуществлению государственных закупок персональных компьютеров в Российской Федерации с конкретными примерами корректного формулирования требований к закупаемой компьютерной технике.

В первую очередь заказчикам следует иметь в виду, что такие общераспространенные коммерческие обозначения как Windows, Intel, тоже являются товарными знаками, и их указание в документации о закупке (без дополнительного обоснования необходимости обеспечения взаимодействия закупаемых товаров с уже имеющимися товарами у заказчика), будет являться неправомерным ограничением конкуренции, как и во всех других случаях.

Кроме того, при описании требований к закупаемой продукции следует иметь в виду, что те или иные специфические технические термины могут отсылать только к одной определенной технологии и (или) одному определенному производителю. Также необходимо аккуратно формулировать спецификации, имея в виду, что совокупность конкретных технических характеристик (например, тактовая частота, кэш-память и прочее) может привести к соответствию им только одного разработчика.

Закупка продуктов питания. Закупка продуктов питания обусловлена следующими особенностями:

• • ограничен выбор способа закупок: вся «продукция и услуги сельского хозяйства и охоты (кроме кодов 01.4, 01.7 ОКДП-2)» включены в аукционный перечень (распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р);
• • возможность установления дополнительных требований квалификационного характера для поставщиков продуктов питания отдельной категорией заказчиков;
• • возможность заключения «рамочных контрактов», оплачиваемых по единичным ценам при оказании услуг общественного питания;
• • особенности формирования лотов.

Способы закупок. Продукция и услуги сельского хозяйства и охоты (кроме кодов 01.4, 01.7 ОКДП-2)" включены в аукционный перечень (распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р). То есть закупка указанной продукции путем проведения конкурсов исключена. Однако законодатель почему-то делает исключения для следующей категории заказчиков:

• • дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования, специальных (коррекционных) образовательных учреждений и других организаций, осуществляющих образовательный процесс для детей;
• • медицинские организации;
• • учреждения социального обслуживания;
• • организации отдыха детей и их оздоровления.

Данные категории заказчиков вольны закупать продукты питания также путем проведения конкурсов.

Установление дополнительных требований. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 разрешает отдельным заказчикам устанавливать дополнительные требования квалификационного характера для своих поставщиков продуктов питания. Такая возможность допускается при одновременном соблюдении следующих условий:

• • заказчиками являются организации, осуществляющие образовательную деятельность, медицинские организации, организации социального обслуживания, организации отдыха детей и их оздоровления;
• • начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 500 тыс. руб.;
• • закупка осуществляется посредством проведения конкурса с ограниченным участием.

При соблюдении указанных условий заказчиками может быть в качестве дополнительного установлено требование к участникам закупок о наличии у них опыта исполнения (с учетом правопреемства) контракта (договора) на оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов за последние три года до даты подачи заявки на участие в соответствующем конкурсе. При этом стоимость ранее исполненного контракта (договора с бюджетным учреждением) составляет не менее 20% начальной (максимальной) цены контракта, договора (цены лота), на право заключить который проводится конкурс.

Соответствие данному требованию участниками закупок должно быть подтверждено посредством предоставления в заявке копий ранее исполненных контрактов, договоров и документов о приемке поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги.

Заключение

рамочных контрактов при оказании услуг общественного питания. Статья 42 Закона о закупках допускает заключение при оказании услуг общественного питания так называемых рамочных контрактов.

Так, в случае если при заключении контракта объем подлежащих оказанию услуг общественного питания невозможно определить, в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке заказчик указывает цену единицы услуги.

Также указывается, что оплата оказания услуги осуществляется по цене единицы услуги, исходя из объема фактически оказанной услуги в размере, не превышающем начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке. При этом при осуществлении закупки участники делают предложения не о начальной (максимальной) цене контракта, а цене единицы услуги. Соответственно, начальная (максимальная) цена контракта остается неизменной, а уторговывается только цена единицы услуги.

Вопросы формирования лотов. При закупке продуктов питания лучше воздерживаться от включения в один лот закупки разнородной продукции, относящейся к продуктам питания. Например, не следует включать в один лот поставку мясной продукции и фруктов.

ФЛС России в своей правоприменительной практике демонстрирует, что объединение в одном лоте разнородных продуктов питания является неправомерным, если это приводит к ограничению количества участников закупки.

• [1] См.: приказ Минрсгиона России от 30.12.2009 №> 624 «Об утверждении Перечня видовработ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которыеоказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства».
• [2] Данное правило не применяется, если лекарственные средства приобретаются на основании государственного контракта, предусматривающего встречные инвестиционные обязательства поставщика-инвестора по созданию или модернизации и (или) освоению производства.
• [3] Данное правило не применяется, если лекарственные средства приобретаются на основании государственного контракта, предусматривающего встречные инвестиционные обязательства поставщика-инвестора по созданию или модернизации и (или) освоению производства.
• [4] Лошаков Л. А. Система международных и национальных непатентованных названийлекарственных средств // Вестник Росздравнадзора. 2008. № 6.