Конституция Швейцарии 1999 г

18 апреля 1999 г. в Швейцарии прошел референдум, на котором решалась судьба проекта новой Конституция страны. В голосовании участвовали 36% граждан, обладающих правом голоса, из них 59,2% высказались за ее принятие. Проект получил одобрение в 12 кантонах и двух полукантонах, то есть в большинстве субъектов федерации. С 1 января 2000 г. Конституция вступила в силу.

Предшествующая Конституция Швейцарии была заметным явлением в конституционном нраве XX в. Она действовала на протяжении более чем столетия, претерпела многочисленные частичные пересмотры, большей частью по народной инициативе, и ее текст к концу XX в. был очень неоднородным как по стилю, языку, так и по нормативной насыщенности. Положения, характерные для XIX в., соседствовали в ней с нормами о современной генной технологии и трансплантационной медицине. Многочисленные лакуны в конституционном тексте восполнялись путем «судейского права», которое вмесге с нормами международного права, ратифицированными Швейцарией, создавало «параллельную Конституцию», прежде всего (но и не только) в области прав человека. Вместе с тем этот акт был результатом народного правотворчества, и объективно возникла необходимость проработки нового текста шаг за шагом^[1].

3 июня 1987 г. Союзное собрание приняло решение о полном пересмотре Конституции 1874 г. В 1995 г. был опубликован проект, и началось его народное обсуждение, которое закончилось в 1996 г., в июле 1996 г. опубликованы его результаты. Затем проект прошел обсуждение в парламентских комиссиях, и в 1998 г. Союзное собрание приняло окончательное решение по проекту.

Тот факт, что идея полного пересмотра вызывает в Швейцарии сопротивление, в статье связывается, как это ни парадоксально на первый взгляд, с развитой культурой частичных пересмотров Конституции. В результате проделанной работы Швейцарская конституция получила новое оформление, тексты статей современны, укладываются в швейцарскую и европейско-американскую конституционную традиции и не вступают в противоречие с гельветическим своеобразием^[2].

До 1 января 2000 г. в Швейцарии действовала Конституция 1874 г., которая была заметным и необычным явлением в конституционном праве XX в.

Во-первых, она выделялась известной архаичностью изложения конституционного материала, что вполне понятно, если учесть время ее принятия.

Во-вторых, Конституция 1874 г. имела целый ряд лакун в регулировании, особенно пробельным было регулирование прав и свобод человека и гражданина.

В-третьих, значительное своеобразие этой Конституции придавало хаотичность «подаче» конституционного материала. Материал по главам был распределен не вполне последовательно, в построении глав также не было сколько-нибудь выраженной логической стройности.

В-четвертых, в Конституции 1874 г. на конституционный уровень были подняты такие вопросы, которые обычно не являются предметом конституционного регулирования, но рассматриваются населением как жизненно важные, и, поскольку граждане Швейцарии с 1891 г. обладают правом народной инициативы, они не преминули воспользоваться им для насыщения Конституции необычными для конституционного права, но очень пожитейски актуальными положениями^[3].

В Швейцарии различные политические силы неоднократно ставили вопрос о полном пересмотре Конституции, но попытки довести дело до референдума, как правило, не были успешными, за исключением референдума 8 сентября 1935 г., но и тогда народ отклонил предложение о полном пересмотре Конституции.

В швейцарской научной литературе тот факт, что идея полного пересмотра вызывает в Швейцарии сопротивление, связывается, в первую очередь, как это ни парадоксально на первый взгляд, с развитой культурой частичных пересмотров Конституции, поскольку эта культура базируется не только на особенностях практичного менталитета швейцарцев, но и на организации государства и распределении полномочий по вертикали и горизонтали^[4].

Новая волна предложений о пересмотре относится к 60-м гг. На основе парламентского решения с 1967 г. начались подготовительные работы по полному пересмотру конституции. С этого момента и до конца 90-х гг. этим занимались комиссии и рабочие группы, создаваемые палатами Союзного парламента и Союзным департаментом юстиции и полиции.

3 июня 1987 г. Союзное собрание приняло решение о полном пересмотре Конституции 1874 г.^[5] В 1995 г. был опубликован проект и началось его народное обсуждение, которое закончилось в 1996 г. В июле 1996 г. опубликованы результаты обсуждения. Затем проект прошел обсуждение в парламентских комиссиях, и в 1998 г. Союзное собрание приняло окончательное решение по проекту.

Итак, Конституция Швейцарии 1999 г. — пятая в истории Швейцарии. Первой была Конституция 1798 г., принятая в условиях оккупации Швейцарии Францией и созданная по образу Конституции Франции 1791 г. В 1802 г. была принята новая конституция, определившая самостоятельность кантонов Швейцарии, затем в 1848 г. после неудачной попытки некоторых кантонов выйти из состава государства была принята новая конституция, а в 1874 г. — еще одна. Причем последние две все более усиливали центральную власть, превратив Швейцарию из конфедерации в федерацию.

Тем не менее следует отметить, что коренных изменений в конституционном регулировании общественных отношений со вступлением в силу Конституции 2000 г. не произошло. Она имеет логичную структуру, формулировки многих положений осовременены и уточнены, кое-что изменилось в организации власти, но несущественным образом. Конституция состоит из преамбулы и шести частей (вместо трех разделов в Конституции 1874 г.), объединяющих 196 статей, из которых последняя охватывает 16 переходных положений. Примечательно, что подобно прежней Конституции действующая Конституция в переходных положениях подробно регулирует среди прочего налоговое право.

Поскольку к моменту принятия новой Конституции ощущалась потребность прежде всего в «каталоге» основных прав и свобод, то такой каталог создан: права изложены предельно лаконично, нет многословных гарантий, часто встречается безличная формула «гарантируется»^[6].

Кроме того, некоторые нрава из прав гражданина превратились в права человека^[7].

Нельзя не отметить широту запрета дискриминации, включающую не только традиционные положения, но и запрет дискриминации по мотивам образа жизни. Это отражение нового гуманистического подхода, сложившегося в развитых странах в XX в., предполагающего толерантность не только к разнообразию мировоззрения граждан, но и к их стремлению самостоятельно выбирать образ жизни, каким бы причудливым он ни казался большинству. В ранг конституционного возведено проявление терпимости к различным движениям, стремящимся к альтернативной организации своей жизни (хиппи, экологисты и т. д.).

Обращает на себя внимание и не слишком пока распространенная реализация принципа равноправия независимо от пола, перенесенная на лингвистический уровень (на немецком и в некоторых статьях на французском языке говорится о швейцарках и швейцарцах (абз. 1 ст. 24), работницах и работниках, работодательницах и работодателях (абз. 1 ст. 28) и т. д.).

Влияние новейших технологий на человека и окружающую его среду также отражено в тексте Конституции (ст. 119 «Репродуктивная медицина и генная инженерия человека», ст. 119-а «Трансплантационная медицина», ст. 120 «Генная инженерия вне тела человека»).

Оценивая в целом положения данной Конституции, следует отметить, что она во многом демонстрирует современное направление развития конституционной материи другим странам, а для самой Швейцарии является ответом на современные потребности общества в конституционном регулировании, выявленные в процессе подготовки Конституции^[8].

Как уже отмечалось, Конституция Швейцарии состоит из преамбулы, шести частей, охватывающих формально 196 статей, фактически их число увеличивается без изменения общей нумерации, поскольку в Швейцарии есть традиция добавлять статьи с имеющимся номером и буквенными обозначениями^[9].

В преамбуле, начинающейся формулой «во имя Всемогущего Бога», провозглашается стремление швейцарского народа и кантонов обновить союз, укрепить свободу и демократию, независимость и мир, а также заявлено об ответственности перед будущими поколениями.

Часть 1 «Общие положения» содержит положения о составе Швейцарской Федерации, целях и задачах союза (охрана прав и свобод народа и охрана независимости и безопасности страны), о суверенитете кантонов, а также характеристику принципов правового государства и четыре языка страны — немецкий, французский, итальянский и ретороманский^[10].

Часть 2 «Основные права, гражданские права и социальные цели» содержит три главы.

Первая глава «Основные права» включает статьи о достоинстве человека, равноправии, защите от произвола и соблюдении добросовестности, значительный перечень права и свобод, а также некоторые положения об осуществлении и ограничениях основных прав.

Вторая глава «Права гражданства и политические права» меньше по объему и охватывает права гражданства (включая предоставление и утрату гражданства), вопросы осуществления политических прав и статью о правовом положении граждан Швейцарии, проживающих за рубежом.

Третья глава «Социальные цели» включает только одну статью, определяющую цели деятельности в социальной сфере, прежде всего Союза и кантонов, хотя и оговаривается значение в данной сфере «личной ответственности и частной инициативы». Очевидно, что тем самым законодатель стремился если не исключить, то уменьшить опасность «иждивенческого подхода» в социальной сфере и, осуществляя государственную поддержку, сохранить «здоровый индивидуализм». Кроме того, в этой статье имеется абз.4 с положением о том, что «из социальных целей не могут быть выведены никакие непосредственные субъективные права».

Положения данного раздела существенно конкретизируются в других разделах, так, например, ст. 34 «Политические права» имеет своего «двойника» в разделе 4 «Народ и кантоны» — ст. 136 под тем же названием «политические права». Однако если ст. 34 крайне лаконична и в абз. 1 устанавливается, что «политические права гарантируются», а в абз. 2 — что «гарантия политических прав обеспечивает свободное волеизъявление и нефальсифицированное голосование», то ст. 136 содержит гораздо более подробное регулирование по этому вопросу.

Часть 3 «Союз, кантоны и общины» состоит из трех глав («Отношения между Союзом и кантонами», «Компетенция», «Финансовое устройство») и в ней урегулированы отношения между союзом и кантонами (задачи союза, задачи кантонов), формы сотрудничества союза и кантонов («союз и кантоны поддерживают друг друга в выполнении задач и осуществляют сотрудничество» — ст. 44), гарантируется автономия общин, разграничена компетенция союза и кантонов в конкретных сферах жизни общества (отношения с другими государствами, оборона, безопасность, образование, культура, охрана окружающей среды, хозяйство, энергетика и т. д.).

Часть 4 «Народ и кантоны» посвящена осуществлению швейцарским народом его традиционных политических прав в сфере прямой демократии (народной инициативе и референдуму).

Часть 5 «Власти Союза» содержит положения о порядке формирования, деятельности и компетенции Союзного собрания (парламент), Союзного совета и Союзного суда.

Часть 6 «Пересмотр Союзной Конституции и переходные положения» устанавливает основы процедуры пересмотра Конституции, а также содержит 16 переходных положений, относящихся к отдельным статьям Конституции.

В статье 192 Конституции установлен принцип, согласно которому «Союзная конституция может быть пересмотрена в любое время полностью или частично». Различается процедура полного и частичного пересмотра. Инициатива полного пересмотра может исходить от народа (не менее чем от 100 000 избирателей), одной из палат или Союзного собрания.

Если инициатива исходит от народа или между палатами нет согласия по вопросу о проведении полного пересмотра, окончательно вопрос о пересмотре решается народом. Палаты в случае положительного решения раагускаются и проводятся новые выборы. Обязывающие положения международного права при этом не должны нарушаться.

Частичный пересмотр может производиться по инициативе народа или Союзного собрания. К частичному пересмотру предъявляются особые требования соблюдения единства правовой материи и формы, а также соблюдения обязывающих положений международного права.

Народная инициатива частичного пересмотра может быть в форме общего предложения или инициативного проекта. Дальнейшие процедуры зависят от позиции Союзного собрания. Если Союзное собрание: а) согласно с общим предложением, то оно разрабатывает проект, который выносится на референдум;

• б) не согласно, то на референдум выносится вопрос об инициативе, при положительном результате референдума Союзное собрание разрабатывает проект;
• в) согласно с инициативным проектом, то он выносится на референдум народа и кантонов с рекомендацией принять;
• г) не согласно, то также выносит на референдум, но уже с рекомендацией отклонить. В этом случае Союзное собрание может противопоставить свой проект.

Последний вариант предполагает голосование по двум проектам, причем избирателям предоставлено право голосовать за оба, и они могут указать свое предпочтение в случае, если оба проекта будут приняты.

Если один из проектов получил большинство голосов народа, а другой кантонов, то ни один из них не вступает в силу^[11].

Особо следует остановиться на характеристике высших органов власти Швейцарии. Федеральное собрание — орган, обладающий высшей властью в Конфедерации. Оно состоит из двух палат — Национального совета (нижняя палата) и Совета кантонов (верхняя палата). В составе Национального совета 200 депутатов, избираемых всеобщими прямыми выборами по пропорциональной системе на четыре года. Совет кантонов состоит из 46 депутатов (от каждого кантона по два депутата, от полукантонов — по одному). Срок полномочий депутатов Совета кантонов и некоторые другие условия их работы определяют сами кантоны.

Общая процедура деятельности Федерального собрания характеризуется сессионным порядком работы, причем палаты заседают, как правило, раздельно. В структуре палат — председатель и два вице-председателя, избираемые на один год, а также комиссии и фракции.

Федеральный совет — высший распорядительный и исполнительный орган Конфедерации. Он состоит из семи членов и его задачи подразделяются соответственно на семь различных отраслей: а) департамент иностранных дел; б) департамент внутренних дел; в) департамент юстиции и полиции; г) военный департамент; д) департамент финансов;

е) департамент народного хозяйства; ж) департамент транспорта и энергетики.

Во главе Федерального совета — Председатель (Президент) Конфедерации, избираемый Федеральным собранием на один год. К полномочиям Федерального совета относят планирование и координацию деятельности государства, право законодательной инициативы, обеспечение исполнения законов, ведение иностранных дел, обеспечение соблюдения кантонами федерального права и т. д. Актами Федерального совета являются ордонансы.

Высшей судебной инстанцией в Швейцарии является Федеральный суд. Это орган конституционной, гражданской, уголовной и административной юрисдикции. Федеральный суд состоит из 30 членов, избираемых Федеральным собранием на шесть лет. В структуре этого органа два отделения публичного права, два отделения гражданского права, палата по принудительному взысканию и конкурсному производству, кассационная палата по уголовным делам и два отделения по социально-правовым вопросам.

С 2007 г. в Швейцарии функционирует и Федеральный административный суд, состоящий из пяти отделений и генерального секретариата, включающих 72 судей.

Уголовные дела рассматривают суды присяжных. В кантонах работают мировые судьи, окружные суды, а также суды, специализирующиеся на рассмотрении отдельных категорий дел (например, по делам несовершеннолетних, по торговым, социальным делам и т. д.).

В территориальном устройстве Швейцарии 23 кантона, три из которых (Базель, Апленцсль и Унтсрвальден) разделены на два полукантона каждый. Согласно ст. 3 Конституции кантоны суверенны, они осуществляют все права, которые нс переданы Конфедерации. Кантоны делятся па общины (коммуны). Общины являются самоуправляемыми единицами, в компетенцию которых входят управление своими финансами, школьное дело, охрана общественного порядка, обеспечение санитарии и гигиены и т. д. В большинстве общин высшим органом местного самоуправления является общее собрание избирателей. Кроме того, существуют контрольные органы — префекты, осуществляющие также административный надзор.

Общеизвестно, что Швейцария — богатейшая страна мира и один из важнейших банковских и финансовых центров. В стране функционирует около четырех тысяч финансовых институтов, в том числе множество филиалов иностранных банков. На швейцарские банки приходится 35−40% мирового управления собственностью и имуществом частных и юридических лиц. Они пользуются хорошей репутацией у клиентов благодаря стабильной внутриполитической обстановке, твердой швейцарской валюте, соблюдению принципа «банковской тайны». Швейцария, являясь крупным экспортером капитала, занимает четвертое место в мире после США, Японии, ФРГ^[12].

Указанные характеристики Швейцарского государства обусловлены и эффективным действием норм Конституции, что делает се изучение актуальным и полезным.

• [1] 6Я0 Конституционное право. Новейшие зарубежные исследования: сб. науч. тр. / ИНИОНРАН. Центр социальных науч.-информ. исслед. отд. правоведения; отв. ред. Г. Н. Андреева.М., 2005. С. 84−85.
• [2] ш Ринов Р. Новая Конституция Швейцарии // Staat. В. 2002. D. 41 Н. 4. S. 576−596.
• [3] Например, о регулировании производства и ввоза спиртных напитков (cT.32bis), обесплатном первом снаряжении, обмундировании и вооружении солдата (абз. 3 ст. 18), о содействии федерации в исправлении течения горных потоков и перегораживании ихплотинами, а также облесения местностей, в которых эти потоки берут начало (ст. 24), обигорном бизнесе (ст. 35) и др.
• [4] 6,3 Rhinow R. Neue Verfassungs in der Schweiz // Staat. Berlin, 2002. D. 41. H. 4. S. 578.
• [5] ш ВВ11 987,11,963. Здесь и далее ВВ1. — «Bundesblatt» — официальный печатный органШвейцарии
• [6] «Право на браки семью гарантируется» (ст. 14): «Свобода вероисповедания и свободасовести гарантируется» (абз. 1, ст. 15), «Свобода мнения и информации гарантируется"(абз. 1 ст. 16). «Редакционная тайна гарантируется» (абз. 3 ст. 17), «Свобода пользованияязыком гарантируется» (ст. 18). Аналогичные положения содержатся в ст.ст. 19−23, 26,27 и др.
• [7] 6Л6 Так, право на объединение ранее распространялось на граждан (ст. 56), теперь на всех (ст. 23). То же самое произошло с принципом равноправия. В формулировке Конституции1874 г. этот принцип относился к швейцарцам: ст. 4 гласила: «Все швейцарцы равны передзаконом». В части 1 ст. 8 новой Конституции содержит следующее положение: «Все людиравны перед законом». Следует отметить, что формулировке этого принципа в процессеобсуждения уделялось особое внимание.
• [8] 6,7 Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 230−231.
• [9] 6** Так, уже имеется ст. 19-а, внесенная народным голосованием 7 февраля 1999 г.
• [10] На немецком языке говорят 2/3 населения страны, на французском — около 1/5, наитальянском — 8% и на ретороманском — около 1% (прим. авт.).
• [11] Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 233−234.
• [12] 4,1 См. подробнее: Википедия (URL: http //ru.wikipedia.org/wiki/Швейцария).