Юридическая природа, предмет и метод судебного административно-процессуального права

Судебное административно-процессуальное право представляет собой комплекс норм, регулирующих деятельность судебной власти по отправлению административного судопроизводства.

Это судопроизводство выступает одной из форм ее осуществления, среди которых Конституция РФ (ст. 118) называет также уголовное, гражданское и конституционное судопроизводства. Все эти судопроизводства получили самостоятельное правовое регулирование в специальных законах и кодифицированных актах: уголовное — в УПК РФ, гражданское — в ГПК РФ и отчасти в АПК РФ, конституционное — в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и ряде других законодательных конституционноправовых актов.

В современных условиях административное судопроизводство регулируется в рамках трех кодифицированных актов: КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ.

Предмет судебного административно-процессуального права отличается от предмета исполнительно-административного процессуального права по специфике содержания и субъектного состава участников регулирования общественных отношений и осуществляемых ими функций.

Предмет судебного административно-процессуального права составляют общественные отношения между судом и участниками административного судопроизводства, возникающие в связи с отправлением административного правосудия.

Исходя из специфики правового регулирования административного судопроизводства в России все общественные отношения, составляющие предмет судебного административного права, условно можно подразделить на два сегмента:

а) отношения, составляющие сферу судебной административно-спорной юрисдикции. Отличительный признак этих отношений состоит в том, что они складываются в связи с защитой нарушенных прав и законных интересов в процессе разрешения административно-правовых споров, возникающих по поводу применения, толкования или издания норм административного права. В этот сегмент входят также административно-процессуальные отношения между судом и участниками административного судопроизводства по поводу осуществления обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицеем и организациям (ч. 3 ст. 1 КАС РФ). В этих отношениях реализуется предварительный судебный контроль за административными действиями и решениями, в результате которого осуществляется их судебное санкционирование. Соответственно, эти отношения можно обозначить как отношения по поводу судебного санкционирования.

В этом сегменте предмета административно-процессуального права судебный процесс возбуждается посредством административного иска и носит состязательный исковой характер. Соответственно, эта часть судебного административно-процессуального права может быть обозначена как административно-исковое право-,

б) отношения, образующие сферу административно-наказательной юрисдикции. Их главный отличительный признак в том, что они связаны с применением административных наказаний за нарушение запретительных норм административного права, установленных КоАП РФ и соответствующим законодательством субъектов РФ. Эта часть по действующему законодательству носит неисковой характер и может быть обозначена как административно-наказательное процессуальное право.

Судебное административно-процессуальное право характеризуется использованием комплексного метода, сочетающего императивные и диспозитивные начала, т. е. императивно-диспозитивного метода. Такой метод в принципе характерен для всего комплекса судебно-процессуальных норм, регулирующих отправление судопроизводства в любой из форм его осуществления (гражданской, уголовной, конституционной, административной). Существование такого метода обусловлено тем, что судебные правоотношения выступают как императивные, когда возникают в процессе между судом и участниками судопроизводства, и как диспозитивные, когда касаются их участников в лице сторон.

Императивные начала судебного административного права выражаются в том, что оно обеспечивает:

• — закрепление организационной структуры органов административной юстиции, их властные полномочия и порядок взаимодействия;
• — главенствующее правовое положение суда как органа власти в административном судопроизводстве и право контроля суда за процессуальными действиями участников процесса. При этом суд определяется как единственный орган власти в административном судопроизводстве. Участвующие в процессе органы (должностные лица) публичной администрации осуществляют в нем не свои властные полномочия, а такие же процессуальные права и обязанности, как и частные лица (права и обязанности административного ответчика либо истца);
• — принятие властных процессуальных актов суда в качестве основных юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение или прекращение судебно-административных правоотношений;
• — подчинение всех участников судопроизводства, в том числе и суда, строго регламентированному порядку осуществления административного правосудия;

Диспозитивные начала метода судебного административного нрава проявляются в том, что оно определяет:

• — равенство сторон — частного лица и органа публичной администрации — перед законом и судом и их равноправие, но отношению друг к другу. Оно выражается в том, что ни одна из сторон не имеет исключительных, только ей принадлежащих процессуальных прав: они пользуются равными нравами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств и т. д.;
• — свободу распоряжения предоставленными правами: субъекты административного судопроизводства вправе, но общему правилу осуществлять или не осуществлять предоставленные административно-процессуальные права, но должны исполнять возложенные на них обязанности и соблюдать ограничения;
• — систему гарантий прав субъектов административного судопроизводства, обеспечивающих ответчику и истцу равные возможности в защите частных и публичных интересов.

Цель судебного административно-процессуального права состоит в нормативно-правовом обеспечении справедливого, беспристрастного, полного и своевременного разрешения судебно-административных дел, гарантирующего полноценную защиту и восстановление нарушенных субъективных публичных прав частных лиц (граждан и организаций) и охрану от нарушений норм объективного административного права. Цель судебного административно-процессуального права отражает процесс специализации в механизме юрисдикционной защиты различных по своей юридической природе субъективных прав. Она исходит из разграничения процедур защиты гражданских прав, входящих в содержание частноправовых отношений, и публичных прав, возникающих в плоскости отношений частных лиц с публичной властью. Она отражает также специализацию юрисдикционного контроля за правомерностью актов органов публичной власти. Эта специализация предполагает разделение его на две формы: контроль за законностью административных актов (судебное административно-процессуальное право) и контроль за конституционностью (судебно-конституционное процессуальное право).

Задачи судебного административно-процессуального права непосредственно связаны с задачами административного судопроизводства и обусловлены ими. К этим задачам, закрепленным в ст. 3 КАС РФ, относятся:

• 1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;
• 2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;
• 3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;
• 4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

В ст. 1.2 КоАП РФ законодатель специально определяет задачи материального административно-наказателъного законодательства (законодательства об административных правонарушениях):

• — защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина;
• — охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности;
• — охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности;
• — защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений;
• — предупреждение административных правонарушений.

Как отмечалось ранее, нормы судебного административно-процессуального права, по сути, регламентируют деятельность судебных органов по разрешению административных дел, которая осуществляется наряду с деятельностью судов по разрешению гражданских, уголовных и конституционных дел. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ перечисленные виды процессуальной деятельности судов называются административным, гражданским, уголовным и конституционным судопроизводством.

Административное судопроизводство логично рассматривать как способ (форму) отправления судебной власти, который выражается в осуществлении судебными органами административно-защитной, административно-контрольной и административно-охранительной деятельности по рассмотрению в судебных заседаниях административных дел на основе требований закона и установленного им процессуального порядка. При этом понятие административного судопроизводства необходимо отличать от понятия «административное правосудие».

В строгом (узком) понимании смысла этих понятий различие между ними состоит в объеме процессуальных действий. Правосудие включает в себя только рассмотрение и разрешение судом дела по существу. Оно не объемлет досудебное производство, производство во всех стадиях процесса и разрешения вопросов исполнения решений и приговоров. Главное в правосудии — рассмотрение судом юридических дел в судебном заседании и вынесение решения. В широком смысле под правосудием нередко понимается вся процессуальная деятельность, включающая: а) сам процесс отправления правосудия, б) процесс, подготавливающий его осуществление и в) процесс, обеспечивающий исполнение принятых при его отправлении решений. В такой трактовке понятие «правосудие», по сути дела, отождествляется с понятиями «судопроизводство» и «процесс».

Различие между понятиями «правосудие» и «судопроизводство» обнаруживается и по субъектному составу. Монопольное право на осуществление правосудия принадлежит суду, поэтому действия других участников судопроизводства выступают лишь предпосылкой осуществления правосудия и не определяют его содержание. Следовательно, административное правосудие и административное судопроизводство не одно и то же: субъектом правосудия является только суд, а субъектами судопроизводства, кроме суда, являются и иные его участники.

В интерпретации административного судопроизводства в российском правоведении наблюдаются две крайние позиции. Одна из них сводит административное судопроизводство к административной юстиции, понимаемой как правосудие по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Тем самым из содержания административного судопроизводства исключается разбирательство судом дел об административных правонарушениях, признаки которых установлены ст. 2.1 КоАП РФ. Сторонники другой крайней точки зрения связывают административное судопроизводство исключительно с рассмотрением и разрешением дел об административных правонарушениях. Появление столь полярных точек зрения обусловлено особенностями советского периода и первоначального этапа развития российской системы права.

Во-первых, это связано с тем, что в советский период законодатель, категорически не приемля возможность споров о праве в отношениях «властьподчинение», длительное время рассматривал административную юстицию как буржуазный институт и исключал такую форму осуществления судебной власти, как административное судопроизводство (судопроизводство по административным спорам). В порядке судебного контроля допускалось рассмотрение лишь небольшого числа административно-спорных дел, которые относились к категории гражданских дел, лишив их искового характера. Отсюда разрешение в судебном порядке тех споров, которые в зарубежных странах входят в предмет административного судопроизводства, стало обозначаться как гражданское судопроизводство.

Во-вторых, в советский период в результате декриминализации значительного числа преступлений, не представляющих большой социальной опасности, осуществляется их перевод в разряд административных правонарушений в смысле ст. 2.1 КоАП РФ. Административными они стали называться не потому, что возникали из административных правоотношений, а потому, что их разрешение было отнесено главным образом к компетенции административных органов и квазисудебных учреждений — административных комиссий. Сложилась ситуация, когда рассмотрение этих дел уже нельзя назвать уголовным судопроизводством. В то же время оно не может быть отнесено ни к какому иному судопроизводству, кроме как к административному, поскольку правонарушения называются административными и ответственность за эти правонарушения обозначается как административная. Судопроизводство по этим делам выступает как форма реализации административной наказательной ответственности и может быть обозначено как административно-наказательное судопроизводство. Это та часть (форма) административного правосудия, которая не известна зарубежным странам (за исключением государств постсоветского пространства), так как правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ в этих странах не относятся к административным и рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства.

Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ) — кодекс, регулирующий судопроизводственные отношения, которые возникают в связи с разрешением административно-правовых споров (ст. 1). В установленном им порядке не могут рассматриваться дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции. Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Тем не менее в России в настоящее время судопроизводство по делам об административных правонарушениях в смысле ст. 2.1 КоАП РФ вполне может рассматриваться как административное. Это возможно до тех пор, пока законодатель признает незначительные по степени общественной опасности нарушения запрещающих норм как административные правонарушения, а не уголовные проступки. Кроме того, законодатель прямо относит к административному судопроизводству разрешение дел об административных правонарушениях в арбитражных судах (ст. 29 АПК РФ).

Таким образом, наряду с судопроизводством по спорам о праве административном, судопроизводство по наложению административных наказаний за административные правонарушения в смысле ст. 2.1 КоАП РФ может рассматриваться как часть административного судопроизводства в широком смысле. Соответственно, это судопроизводство может быть подразделено на административно-спорное и административно-наказательное (административно-принудительное).

Административно-спорное судопроизводство — форма защиты субъективных публичных прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительной власти, административно-наказательное производство — форма реализации наказательной административной ответственности.

Исходя из этого административное судопроизводство в современной России характеризуется следующими особенностями.

• 1. Предметом судебно-административной юрисдикции является административно-правовой конфликт, выражающийся в двух своих разновидностях (административном споре и административном правонарушении) и получающий оформление как административное дело (дело в связи с оспариванием либо санкционированием административных актов или дело о привлечении к административной ответственности).
• 2. Административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами.
• 3. Судебно-административная юрисдикция осуществляется этими судами в процессуальной форме, которую определяет процессуальное законодательство, относящееся к разрешению дел, возникающих из административных отношений (КАС РФ и АПК РФ), а также рассмотрению дел о привлечении к административно-наказательной ответственности (КоАП РФ и АПК РФ).
• 4. Результатом деятельности суда по реализации административной юрисдикции является:
  • а) вынесение решения о привлечении к административно-наказательной ответственности (наложении административного наказания) или применении иной меры административно-правового принуждения (например, аннулирование лицензии);
  • б) разрешение административного спора путем признания законности или незаконности (недействительности) административных актов (действий или решений) и восстановления нарушенных ими субъективных публичных прав или законных интересов (применения мер правовосстановительной ответственности).

Исходя из отмеченных характеристик административное судопроизводство (в том виде, как оно складывается в современной России) можно определить как судебно-административный процесс, направленный на разбирательство административно-правовых конфликтов, в ходе разрешения которых в рамках определенной судебной процедуры констатируется в правозащитных целях незаконность (законность) административно-правовых актов, наличие (отсутствие) конкретных субъективных нрав и обязанностей либо устанавливается ответственность за административные правонарушения. Оно представляет собой деятельность суда по разбирательству административных споров и дел об административных правонарушениях, которая производится в процессуальной форме в судебных заседаниях с участием сторон и других субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и в разрешении дела, т.с. применении соответствующего материального закона.

Различные проявления назначения и роли в современном государстве административного судопроизводства раскрывают его функции. Из наиболее важных можно выделить следующие функции административного судопроизводства.

• 1. Функция разрешения административно-правовых споров, которая является основополагающей и вытекает из целевого предназначения самой судебной власти. Эта функция является главной — системообразующей — функцией административной юстиции: она служит основой для всех иных ее функций, осуществляемых в форме правосудия.
• 2. Функция защиты нарушенных ши оспоренных прав и законных интересов при разрешении административных споров. Эта функция носит императивный характер, поскольку, с одной стороны, корреспондирует конституционному праву каждого лица на свободный доступ к правосудию для защиты от неправомерных актов управления, а с другой — обязанности органов публичной власти признавать, соблюдать и защищать права частных лиц.
• 3. Функция судебного административного контроля. Она имеет своим содержанием контрольные действия суда, которые направлены на устранение конфликтных ситуаций, вызванных несоответствием правовых норм, коллизией или нарушением правовых актов, затрагивающих права и законные интересы частных лиц, государства и общества. Контрольная функция, в отличие от правозащитной, в первую очередь связана с охраной объективного права от нарушений, вызванных управленческими ошибками, неверным пониманием закона, его целей, буквы или духа.
• 4. Функция судебного санкционирования применения мер, направленных на ограничение прав и свобод. Судебное санкционирование как функция административной юстиции являет собой правоприменительную деятельность суда, возбуждаемую по заявлению административных органов и связанную с принятием в судебном заседании решений (даче санкций) о возможности применения отдельных мер административного принуждения или совершения этими органами действий, ограничивающих субъективные публичные права и свободы частных лиц.
• 5. Функция судебного толкования представляет собой вид официального толкования, осуществляемого судами как в процессе правоприменительной деятельности, так и безотносительно к ней. Она связана с уяснением, а в случае необходимости и разъяснением действительного смысла и содержания административно-правовых норм для обеспечения их правильного и единообразного понимания и применения.
• 6. Функция реализации административной ответственности. Законность в деятельности публичной администрации торжествует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность административной ответственности за противоправное поведение. Эта функция административного судопроизводства в современном российском праве имеет два предназначения. Во-первых, она призвана обеспечить реализацию правовосстановительной административной ответственности. Эта ответственность выражается в таких мерах, как: отмена незаконного административного акта или признание его недействующим, наложение на административный орган дополнительной обязанности совершить определенные действия и др. Цель применения этих мер в административном судопроизводстве — не карательное (наказательное) воздействие на административный орган или должностное лицо, нарушивших режим законности принятием неправомерного акта, а восстановление законности и нарушенного права или защита законного интереса. Во-вторых, она призвана обеспечить реализацию административной ответственности, предусмотренной КоАП РФ.