Систематизация нормативных правовых актов

Понятие и виды систематизации

Законодательство состоит из огромного количества актов, принятых государственными органами в различные исторические периоды. Время от времени возникает насущная необходимость приведения его в стройную систему, устранения противоречий путем внесения изменений и дополнений, что в принципе и понимается под систематизацией.

Однако систематизация законодательства не всегда предполагает его пересмотр. Изменения и дополнения иногда затрагивают хотя и важные, но отдельные проблемы правового регулирования и касаются правовых актов, которые не в состоянии были устранить образовавшиеся со временем недостатки. Это объясняется тем, что правотворчество часто не успевало за интенсивным развитием общественной жизни, особенно в период становления и развития нашего государства.

В условиях накопления значительного числа разрозненных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, а также сохранения действия нормативных правовых актов бывшего СССР и ряда кодексов и иных актов бывшей РСФСР на первый план встала задача систематизации всего законодательства Российской Федерации на основе Конституции РФ 1993 г.

При издании новых законодательных актов (или их частей) далеко не всегда соблюдаются требования законодательной техники. История российского государства изобилует такими примерами. Так, изданные в 30—50-е гг. прошлого столетия законодательные акты нередко носили противоправный характер. В 1960;е гг. законотворчество приобрело субъективный характер, не считалось с объективными закономерностями общественного развития, а часто прямо им противоречило. В 1970—1980;е гг. законотворчество было парализовано, не реагировало на назревшие потребности общественной жизни.

Вновь создаваемое российское законодательство во многом не успевает за динамикой развития общественных отношений, подчас не согласуется с ними и вступает в противоречие с ранее принятыми правовыми актами. В результате законодательство содержит акты и нормы, формально не действующие, в нем часто встречаются серьезные пробелы и не увязанные друг с другом положения; некоторые законодательные акты страдают повторами, содержат недостаточно ясные, неточные формулировки, термины и т. д.

Такие же недостатки отмечаются и в законодательных актах, принятых за последние годы в связи с потребностями ускоренного правового реагирования на запросы общества. Их несовершенства с точки зрения законодательной техники негативно отражаются на правореализующей практике. Несоблюдение требований законодательной техники в процессе законотворчества заключается в следующем:

• а) при издании новых актов не отменяются или не изменяются действующие;
• б) отменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего их перечисления;
• в) изменения в действующие нормативные акты вносятся ненормативными актами;
• г) изменение актов происходит без одновременного утверждения новой редакции соответствующих их разделов или статей;
• д) отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или акты, действующие в течение ограниченного срока;
• е) единоличными распоряжениями действие тех или иных нормативных актов распространяется на не предусмотренные этими актами общественные отношения;
• ж) отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает противоречие актов друг другу;
• з) новый акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних актов по тому же вопросу нельзя полностью отменить;
• и) акты излагаются сложным, неясным языком, страдают неоправданным многословием.

Разумеется, эти недостатки не характеризуют законотворчество в целом; тот или иной просчет встречается в отдельных случаях, но и он вредно отражается в правоприменительной практике, наносит существенный ущерб стройности действующего законодательства и осложняет проведение его систематизации. Ныне в соответствии с преобразованием всей системы общественных отношений законодательство должно быть обновлено, в том числе и с помощью его систематизации, в процессе которой будут ликвидированы недостатки, упорядочена и стабилизирована вся правовая система страны.

Систематизация норм права — это упорядочение действующего нормативно-правового материала, объединение его в единую, стройную, внутренне согласованную систему (рис. 14.1).

Рис. 14.1. Формы систематизации.

Самой первой и наиболее простой формой систематизации считается учет нормативных правовых актов. Это разновидность систематизации состоящая в сборе, хранении, регистрации, расположении в определенном порядке и поддержании в контрольном состоянии нормативных правовых актов для быстрого нахождения и последующего использования.

Различают две разновидности учета нормативных правовых актов.

Во-первых, официальный учет, который ведут юридические службы государственных органов. Всероссийский учет законодательства (как федерального, так и субъектов РФ) ведется Государственно-правовым управлением Президента РФ, где создан эталонный банк данных всех нормативных правовых актов РФ — Федеральный регистр Во-вторых, неофициальный учет, который осуществляется различными юридическими и физическими применительно к их нуждам.

Следует упомянуть о так называемом Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, который был создан согласно постановлению Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 (ред. от 14.03.2017) «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»^[1].

Федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями и гражданами.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Заключения Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз указанных актов включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Справедливости ради следует сказать, что не все ученые считают учет нормативных правовых актов формой систематизации, с чем следует согласиться, так как обработки нормативного правового акта в этом случае не происходит!

Систематизацию нормативных правовых актов можно проводить по различным основаниям: по виду нормативного правового акта; по органу нормотворчества; по времени издания документа; по кругу лиц; по юридической силе акта; по отраслевой принадлежности; по предмету правового регулирования.

Учет нормативных правовых актов необходим для того, чтобы иметь сведения обо всех изменениях, дополнениях, наконец, отмене. В этом случае мы говорим о поддержании нормативных правовых актов в контрольном состоянии.

Способы учета могут быть различными: картотечный — самый простой способ учета. Они расположены в определенном порядке. На них в первую очередь указывается орган, издавший акт, его наименование, дата принятия и т. п.; брошюровочный — обычно используется при очень небольшом объеме нормативных правовых актов (скорее, для домашнего пользования, причем не юристами). В данном случае акты располагаются в определенном порядке в особых папках; журнальный — исключительно фиксируются реквизиты нормативных правовых актов по разработанной схеме; информационно-поисковый — используется специализированными информационно-поисковыми системами (Гарант, Консультант+ и т. п.).

Традиционно в юридической литературе различают две основные формы систематизации: инкорпорацию и кодификацию.

Инкорпорация — это форма систематизации путем объединения нормативного материала в определенном порядке, без изменения его внутреннего содержания (рис. 14.2).

Инкорпорация ограничивается обработкой материала. Допускаются лишь изменения внешнего, редакционного или технического характера (например, исправление типографских опечаток или грамматических и синтаксических ошибок в законодательном тексте, исключение правовых актов или их частей, формально отмененных последующим законодательством, опущение подписей под законодательными актами и т. п.).

Рис. 14.2. Виды инкорпорации.

Данная форма систематизации может проводиться по различным субъективным критериям, например по хронологии, когда акты располагаются соответственно времени их принятия; по субъектам, когда акты располагаются соответственно органам, их принявшим (органы законодательной или исполнительной власти, федеральные органы или органы субъектов Федерации); по социально-экономическим отраслям (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, социальное обеспечение, строительство, культура и т. д.).

Инкорпорация является средством уплотнения законодательства в том смысле, что позволяет не учитывать официально отмененные акты, опускать устаревшие преамбулы, исключать повторения актов и т. д. Она представляет собой более простой уровень систематизации и служит необходимой предпосылкой для перехода к высшему ее виду — кодификации.

Кодификация — это форма систематизации путем объединения нормативного материала в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт с изменением его внутреннего содержания.

Кодификация предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполнения пробелов, преобразования характера и направленности. Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Кодификация является по существу законотворчеством, с той лишь разницей, что текущее законотворчество создает отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация же упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, изменяя, дополняя и преобразуя его. В результате кодификации появляются укрупненные законодательные акты (как правило, кодексы), регулирующие значительную область общественных отношений.

В отличие от инкорпорации, в основу которой положен произвольно избранный критерий расположения законодательного материала, кодификация (в зависимости от ее цели и назначения) связана с системой права, хотя полностью с ней и не совпадает. На практике нередко возникает потребность создания так называемых комплексных кодификационных сборников, смысл которых заключен в логическом объединении правовых норм нескольких отраслей или институтов права, регулирующих один и тот же круг общественных отношений (например, морское или воздушное право, право собственности).

Следовательно, если система права в целом, отрасль права и его составные части — институты права — носят объективный характер, не зависят от воли законодателя (кодификатора) и определяются в конечном счете предметом правового регулирования, то кодификация законодательства иногда нарушает эту объективность и проводится на основе субъективно избранного законодателем (кодификатором) классификационного критерия. Иначе говоря, если система права не исключает дифференциацию и правовые нормы одной отрасли права (института) оказались в другой, то при кодификации правовые нормы различных отраслей права (институтов) группируются в единый комплекс. Система законодательства поэтому не может во всех случаях (или полностью) совпадать с системой права. Но система права, отражая объективные закономерности общественной жизни в той мере, в какой они проявляются в праве и определяют его, служит основанием для кодификации законодательства, для классификации, логической обработки и размещения законодательного материала в определенном порядке, необходимом практике.

Инкорпорация может быть официальной, если инкорпорированный сборник издается уполномоченным на то государственным органом (и тогда обретает юридически обязательную силу), и неофициальной, если он составляется частными лицами. В отличие от этого кодификация законодательства всегда носит официальный характер.

Таким образом, систематизация законодательства необходима в целях его упорядочения, классификации, придания ему стабильности, благодаря чему существенно облегчается реализация норм права.

Обширный и все возрастающий объем законодательства порождает его повторяемость и противоречивость, делает затруднительным его использование не только гражданами и должностными лицами, но и специалистами-юристами. Учитывая это обстоятельство, законодатели в последние годы стали интенсивно искать выход из создавшегося положения. Для быстрейшего упорядочения и сокращения объема действующего законодательства проводится его консолидация, т. е. объединение множества законодательных актов в единый укрупненный акт.

Данный вид систематизации законодательства не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации. Тем не менее отдельные авторы ошибочно именуют его кодификацией или формальной кодификацией. На самом деле консолидация есть чисто формальная работа, глубоко отличная от кодификации в ее классическом понимании, которая затрагивает существо права.

Изобилием законодательных предписаний страдала и продолжает страдать и наша страна. Уже в первые годы советской власти была развернута широкая кодификационная деятельность. Так, в 1918 г. были приняты Конституция РСФСР, Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, Кодекс законов о труде. С 1920 по 1926 г. были изданы Общий устав железных дорог, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Земельный, Исправительно-трудовой кодексы и ряд других кодификационных сборников. В последующие годы кодификационные работы осуществлялись менее интенсивно. В настоящее время остро стоит вопрос о необходимости кодификации действующего законодательства в связи с широко развернутой работой по созданию новых законов. Организация кодификационной деятельности и последовательность ее осуществления обусловливают различные виды систематизированных актов, как инкорпоративных, так и кодифицированных.

• [1] Собрание законодательства РФ. 04.12.2000. № 49. Ст. 4826.