Федеративные государства. 
Теория государства и права

Существуют различные теоретические представления о сущности федеративного устройства в зависимости от различных вариантов решения вопроса о принадлежности суверенитета. Среди таких представлений можно назвать, прежде всего, классическую доктрину, сформулированную еще в XVIII—XIX вв., особенно яркими выразителями этой доктрины были французский философ Алексис де Токвиль (1805— 1859) и авторы трактата «Федералист». Согласно этой доктрине, федерация понимается как выполнение части дел сообща — суверенитет не принадлежит ни коллективному государству-федерации, ни составным членам государства (субъектам), но и тем и другим сразу, каждому в своей сфере. В таком случае в государстве может быть сразу несколько суверенных образований, которые делят суверенитет между собой и федеральным центром. В этом случае суверенитет, соответственно, понимается как своего рода «долевая компетенция», полномочие на которую могут иметь сразу несколько субъектов. В таком свете федерализм были склонны понимать сторонники суверенитета субъектов РФ до начала 2000;х гг.

Другая доктрина федеративного государства получила название сепаратистской, поскольку согласно ее основной идее суверенитет принадлежит только субъектам федерации, которые вступают в договор об образовании федеративного государства и которые в результате этого договора не утрачивают своей самостоятельности, только ограничивая ее по условиям договора. Полномочия федерации, следовательно, производим от волеизъявления субъектов; она обладает суверенитетом только постольку, поскольку на это соглашаются субъекты, воля которых является конечным источником суверенитета. Они вольны в любой момент покинуть федерацию, поскольку федеративное законодательство не может подчинять себе волю субъектов, которая сама является источником юридической действительности федерального права. Такого рода воззрения о природе союза СевероАмериканских штатов превалировали до принятия Конституции США и сохраняли свою силу даже после 1787 г., что, в частности, послужило одной из причин гражданской войны в 1861—1865 гг., когда южане выступили против федерального центра под девизом создания Конфедерации независимых штатов. Схожие проблемы сегодня обсуждаются в Евросоюзе, который все более приобретает черты единого государства (общие органы власти, верховенство союзного законодательства и актов Суда ЕС, и проч.).

Унитарная теория федерализма исходит из противных посылок — как говорил американский политический деятель XVII в., убежденный противник идей конфедерализма Авраам Линкольн (1809—1865), возражая против идеи о том, что отдельные штаты имеют право на сецессию: «Ни одно государство не может включать в свою конституцию пункт о собственной ликвидации». Согласно этой теории, субъекты федерации не обладают фактической независимостью по отношению к центральной власти. Несмотря на названия (например, по-английски «штат», state, означает «государство») и на формально закрепленный статус, эти субъекты стоят к федерации в подчиненном состоянии, поскольку у федерации всегда сохраняется право отменить или изменить правовой статус субъектов, либо даже вовсе ликвидировать субъект. С этой точки зрения, суверенитет как верховная власть не принадлежит субъектам, а является прерогативой исключительно федерального центра, который по своей воле предоставляет автономию субъектам федерации. Такая точка зрения была разработана еще в XIX в. Паулем Лабандом (1838—1918) и другими немецкими конституционалистами, и в настоящее время она является превалирующей в интерпретациях Конституционного Суда РФ.

Согласно теории участия, разработанной французским правоведом XX в. Луи Лефюром (1870—1943), хоть субъекты и не являются носителями суверенитета как таковые, но тем не менее они принимают участие в формировании суверенной власти государства в целом. Поэтому суверенитет остается неделимым, но при этом федеральная власть не является исключительным источником суверенитета — ведь суверенная воля государства формируется с учетом воли и мнения субъектов федерации. Дореволюционный российский правовед А. С. Ященко (1877—1934) высказал схожие идеи, сформулировав дуалистическую теорию федерации, согласно которой суверенитет принадлежит одновременно и федерации, и субъектам, хотя признается неделимым.

Согласно современной терминологии, федерация предполагает, что субъекты обладают особым государственным статусом, у них есть исключительная сфера ведения и компетенции. В таких государствах, наряду с обычными субъектами федерации, также бывают столичные округа (к примеру, округ Колумбия в США) и иные территории (например, союзные территории в Индии) со специальным статусом. Среди основных признаков федеративного государства можно выделить:

• 1) двухуровневую систему государственной власти — т. е. существуют две формально независимые друг от друга иерархии власти в центре и в регионах, которые, в очерченных конституцией или федеративном договоре пределах, вправе самостоятельно решать вопросы о порядке формирования и деятельности своих органов власти;
• 2) учредительная власть, т. е. юридическая способность принимать конститутивные акты, формирующие основы политического и правового устройства находится в компетенции как федерации, так законодательных органов субъектов;
• 3) существование нескольких взаимосвязанных друг с другом, но процедурно (по порядку принятия и реализации решений) независимых правопорядков (федерального и региональных правопорядков), где приоритет в случае коллизии, как правило, принадлежит актам федеральных властей — это означает, что каждый субъект федерации имеет свою правовую систему, состоящую устава, законов, подзаконных актов и т. п.;
• 4) конституции федеративных государств, как правило, закрепляют принцип территориального единства и запрет сецессии, что отличает федерации от конфедераций и других надгосударственных образований;
• 5) возможность для субъектов федерации иметь свою судебную систему (как в США, где каждый штат формирует свои суды, которые действуют наряду с федеральными судами), входящую в общую систему судов федерации, но независимую от центральных властей по порядку формирования; хотя этот признак не является обязательным — так, в России действует единая судебная система;
• 6) бикамерализм федерального парламента, где высшая палата, как правило, формируется из представителей регионов. При этом допускается равное или пропорциональное представительство регионов, кооптация представителей на основе выборов (Австралия, США) или назначения (Германия, Россия). Разумеется, сам по себе бикамеральный парламент может существовать и в унитарных государствах (Франция, Италия, Польша).

По порядку распределения компетенций между федерацией и субъектами различают: (1) дуалистический федерализм, т. е. конституция определяет две независимые сферы компетенции и исчерпывающим образом перечисляет полномочия федерации, все остальное оставляя за субъектами. Такая система зафиксирована в Конституции США, хотя со временем Верховный Суд этой страны также развил доктрину «подразумеваемых полномочий», т. е. новых предметов ведения, что должны были бы входить в компетенцию федерации, если бы авторы Конституции знали о возможности существования соответствующих направлений деятельности (например, регулирование интернет-коммерции), и доктрину «универсальных запретов», которые формулирует сам Верховный Суд и которые не может обойти ни федерация, ни штаты; (2) исключительный — конституцией устанавливается сфера исключительной компетенции федерации (Германия, Австрия) и сфера совместной компетенции, все остальное принадлежит субъектам;

(3) тройственный, когда фиксируются исключительные компетенции федерации, субъектов, и совместная компетенция; в других вопросах по остаточному принципу действует либо компетенция субъектов (Россия), либо федеральная компетенция (Индия).

По способам образования федеративных государств различают: (1) договорные — когда федерация возникает на основе договора между субъектами; (2) конституционные — когда федеративное устройство вводится на основе федеральной конституции; (3) смешанные — когда федерация устанавливается как на основании конституции, так и на основе договора между субъектами — так, основой федеративного устройства России до 1993 г. была как Конституция РСФСР, так и Федеративный договор 1992 г.

По принципу формирования выделяются: (1) территориально-административные — где субъекты федерации сформированы по принципу территориального деления; (2) национальные — субъекты федерации сформированы по национальному принципу; (3) смешанные — где, как в России, действует и территориальный, и национальный принципы.

По порядку распределения компетенций между центром и регионами различают: (1) симметричные, где все субъекты равны между собой и (2) ассиметричные федерации, где субъекты обладают различным статусом.