Механизмы государственного управления

Государственное управление осуществляется посредством обширного спектра инструментов, содержание и формы которых отвечают целям и задачам государственного управления в целом и по конкретным направлениям (в определенных сферах). Среди них в первую очередь выделяют следующие типы инструментов публичного управления: меры, средства, мезанизмы.

Использование термина «механизм» позволяет представить упорядоченную деятельность органов государственного управления, посредством которой они достигают поставленных целей.

Механизм государственного управления — это совокупность взаимосвязанных принципов, методов, технологий и средств воздействия субъекта государственного управления на объект государственного управления. Средства государственного управления (рычаги, инструменты) — это все то, с помощью чего можно управлять государством, в том числе ориентиры, предполагаемые последствия, критерии выбора и оценки, ограничения, требования и т. д.

Важную роль в составе механизмов государственного управления играет нормативно-правовой компонент, в рамках которого осуществляется постановка целей, задач, определение средств и источников финансирования деятельности субъектов государственного управления, распределяются полномочия и предметы ведения, устанавливаются порядок и правила деятельности институтов государства в определенной сфере.

Механизмы государственного управления, которыми пользуются государственные органы, представляют собой результат сознательной деятельности.

Государственными регуляторами человеческого поведения в любом государстве выступают прежде всего ценности и нормы.

Ценности, в самом общем виде, это какие-либо материальные или духовные блага, которые тому или иному индивиду, социальной группе или обществу в целом представляются очень значимыми и потому в высокой степени желательными для получения, сохранения, реализации и т. д. Эти цееносгные ориентации детерминируют их поведение. В этом и заключается роль ценностей в качестве регуляторов человеческого поведения.

Ценности, на которые ориентируются люди в человеческом сообществе, оказываются различными, и даже противоположными. При этом в реальности поведение субъекта — человека, социальной группы, организации, государтсвенного органа — может ориентироваться на совсем иные ценности, чем провозглашается на словах.

Ориентация на ценности лежит или, по крайней мере, должна лежать в основе государственного управления. И задача контролирующих государственных органов — выявлять на какую ценность оринтирована деятельность государственных служащих, соответствует ли эта ориентация целям государства, совпадает ли провозглашаемое с реальностью. Выяснение этого позволяет в ряде случаев повысить эффективность государственного управления. Например, выясняется, что главной ценностью, на которую ориентировано государственное управление в конкретном государственном органе является качество предоставляемых государственных услуг, а на деле государственные служащие «гонят количество» в ущерб качеству.

Другим регулятором жизнедеятельности людей в обществе выступают правовые и моральные нормы. Те или иные правовые нормы лежат в основе деятельности государственного органа. Однако на практике деятельность государственных органов и должностных лиц нередко осуществляется с более или менее значительными отступлениями от различных правовых и моральных норм.

Упорядочение человеческой жизнедеятельности во всех ее проявлениях, во всех сферах общественной жизни осуществляется с помощью государственных институтов.

Важным элементом механизма государственного управления выступает государственный контроль. Этот механизм представляет собой систему государственных органов, опирающихся на правовые требования, предявляемые к индивидам и их объединениям.

В современном государственном управлении используется множество мехнизмов:

• 1) механизм правового регулирования государственного управления;
• 2) механизм парламентского расследования;
• 3) механизм контроля за использованием государственной собственности, деятельностью стратегически важных корпораций;
• 4) механизм «социального контракта»;
• 5) механизм формирования и реализации государственной политики (предусмотрен Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390 «О безопасности»^[1]);
• 6) механизм государственного принуждения (отсутствие механизмов государственного принуждения зачастую порождает неисполнение нормативных правовых актов);
• 7) механизм распределения государственных ресурсов; механизм государственного регулирования цен; механизм бюджетного финансирования; механизм регулирования социально-политических конфликтов и др.

И. В. Понкин к механизмам государственного управления относит:

• 1) организационные;
• 2) нормативно-правовые;
• 3) социальные;
• 4) институциональные;
• 5) политические;
• 6) судебные;
• 7) экономические;
• 8) информационные и др.^[2]

Организационный механизм государственного управления — это совокупность юридически урегулированных способов (приемов) и алгоритмов возможных или обязательных административнораспорядительных, организационных и иных действий должностных лиц публичной администрации, поспедством которых осуществляется государственное управление в части решения комплекса взаимосвязанных проблем или реализации одной или нескольких связанных функций публичной власти.

Нормативно-правовой механизм государствсного управления — это совокупность юридических средств (правовых методов, материальных и процессуальных норм права, в том числе технических норм, и актов праворсализации), предусмотренных в рамках компетенции органа государственного управления для обеспечения исполнения им своих полномочий по отдельному предмету ведения или отдельному вопросу.

Социальный механизм государственного управления — это выстраиваемые в определенной устоявшейся логике, по определенному алгоритму социальные взаимоотношения и отношения между публичной администрацией и объектом управления (обществом или его сегментом), а также реализуемый в рамках этих отношений комплекс повторяющихся и воспризводящихся действий, опосредованно позволяющие обеспечить достижение целей и решение задач государственного управления.

Институциональный механизм государственного управления — это система (или ее сегмент) государственных органов и их внутриструктурное устройство, а также совокупность государственных должностей, посредством функционирования которых (исполнения полномочий по которым) реализуется государственное управление.

В Указе Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г. № 601 Правительству Российской Федерации поставлена задача до 1 сентября 2012 г. представить в установленном порядке предложения по разработке новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации, предусматривающие:

• 1) отказ от формирования таких советов органами государственной власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании;
• 2) обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций.

В современной России от государственных органов требуются новые подходы к совсршснстванию механизма взаимодействия с некоммерческими организациями. Во многом это обусловлено активизацией деятельности институтов гражданского общества.

Запуск механизмов государственного управления происходит в соответствии с определенными процедурами, без которых они не сработают. Так, прежде чем завести механизм урегулирования социально-политического конфликта, необходимо превести конфликтологическую экспертизу, ведь ни один конфликт не похож па другой.

Механизм государственного управления отражает взаимодействие разных элементов государственного управления, имеющих характер устойчивых зависимостей и причинно-следственных связей. Это позволяет рассматривать механизм государственного управления в качестве эффективного (с точки зрения общества) орудия познания реальной действительности и научно обоснованного воздействия государства на происходящие процессы. Отвергая возможность «автоматического» проявления и действия в сфере государственного управления объективных закономерностей, общество создает мощный механизм целеустремленного регулирования управляемых процессов.

Механизм государственного управления стабилен и динамичен одновременно. В этой связи отметим, прежде всего, изменения, происходящие в механизме государственного управления «высшего уровня», т. е. в механизме управления государством в целом.

Здесь постепенно формируется комплексный подход, отражающий усиливающуюся взаимосвязь всех сторон социального организма, с одной стороны, и возросшие возможности цельного и более обоснованного совершенствования механизма государственного управления — с другой.

Принципиальные изменения в механизме государственного управления в целом предопределяют направленность преобразований и усовершенствований в механизмах управления отраслями, сферами и т. п.

Обнаруживается своего рода «цепная реакция», которая нередко начинает свое движение от механизмов государственного управления низшего уровня к механизмам государственного управления более высокого уровня. В любом случае взаимодействие это должно быть полным и действенным, исключающим явления диспропорций и неравномерности развития государства, а также неодинаковые темпы совершенствования разных видов механизмов государственного управления. Иначе достигнутый в определенной сфере эффект может как бы перекрыться потерями, неизбежными в других сферах.

Разумеется, степень динамичности механизмов государственного управления разных уровней нс может быть одинаковой. В большей мере подвижны и адаптивны менее сложные механизмы государственного управления; напротив, для крупных механизмов государственного управления требуются более заметные перемены в управляемых процессах, более продолжительное время для перестройки отдельных элементов, новой «отладки» их взаимодействия между собой. Известная автономность механизмов государственного управления разных уровней предполагает в то же время возможность относительно локальных изменений.

Механизм государственного управления подразделяется на несколько подсистем: кадровую, организационную, экономическую, финансовую, бюджетную и др. Данные подсистемы между собой взаимосвязаны и взаимообусловлены, составляя сложную интеграционную совокупность. Регулирование или совершенствование одной из них влечет изменения в другой или цепную реакцию по всему механизму госудрственного управления.

Построение рациональной и эффективной системы государственного управления невозможно лишь на основе интуиции и опыта государственных чиновников. Решение данной задачи требует использования ряда теоретических положений, получивших название принципов управления. Понятие «принцип» (лат. Principium — основа, начало), как правило, используется в двух значениях: 1) основное, исходное положение какой-либо теории, учения; основное правило деятельности; 2) внутреннее убеждение, взгляд на вещи, определяющие норму поведения.

Принципы государственного управления — эго правила, которыми руководствуются или должны руководствоваться субъекты государственного управления в определенных условиях социальноэкономического развития в целях обеспечения эффективного функционирования и развития государства и его административнотерриториальных образований. Принципы государственного управления определяют требования к системе, структуре, процессу и механизму государственного управления.

В научной и учебной литературе нет единой классификации принципов государственного управления.

В качестве примера рассмотрим перечень принципов государственного управления, сформулированных Г. В. Атаманчуком^[3] и В. И. Кноррингом^[4].

Г. В. Атаманчук дает следующий перечень принципов государственного управления:

1. Принцип объект ивности государст венного управления является исходным и обуславливает необходимость следовать во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно исторических) и реальным возможностям общественных сил. Он выражает зависимость системы государственного управления: а) от характера, уровня развития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонентов, которые выступают управляемыми объектами; б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный исторический отрезок времени; в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление; г) внутренних закономерностей функционирования и развития управления как определенного системного общественного явления.

• 2. Принцип демократизма государственного управления имеет основополагающее значение для функционирования и развития современного государства. Этот принцип подчеркивает, что именно народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, воспроизводит народовластие в государственном управлении. Он менее всего сводится к проведению государственными органами в обществе референдумов или избирательных кампаний, а предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей (своих сограждан) всех элементов государственного управления (политики, целей, функций, структуры, процесса, результатов управления и т. д.). К сожалению, нередко демократизм государственного управления иссякает с занятием депутатских мест и государственных должностей.
• 3. Принцип правовой упорядоченности государственного управления. Этот принцип объективно обуславливает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления. В истории России принцип правовой упорядоченности государственного управления редко воспроизводился: вместо правовой нормы, принятой в демократической правовой процедуре, упор обычно делался на руководящую волю, к тому же харизматически обрамленную, способную якобы решать все проблемы.
• 4. Принцип законности государственного управления требует установления в государственном управлении ясного в понимании и последовательного в реализации режима повсеместного и полного исполнения законов и нормативных правовых актов. Без законности нет правового государства.
• 5. Принцип разделения властей в государственном управлении. Несмотря на некоторые издержки реализации данного принципа, его глубинное значение состоит в том, что применение реального разделения властей в государственному управлении позволяет избежать тирании, обеспечить и гарантировать принадлежность власти народу.
• 6. Принцип федерализма государственного управления призван отражать всю многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, приближать власть и управление к человеку и окружающим его проблемам.
• 7. Принцип публичности государственного управления гоже воспроизводит демократическую, правовую (если таковая имеется) государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип предполагает: а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности; б) открытость (она более емкая, чем гласность), функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами; г) судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

На взгляд В. И. Кнорринга, принципы управления универсальны, обладают всеобщим характером и должны реализовываться на всех уровнях государственного управления, подлежат реализации при формировании любого управленческого решения^[5]. В. И. Кнорринг сформулировал следующие основные принципы государственного управления:

• [1] Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2.
• [2] Понкин И. В. Теория государственного управления: инструментыгосударственого управления и государственной политики // Административное право и процесс. 2014. № 1. С. 28−29.
• [3] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций.4-еизд. М" 2006. С. 271−275.
• [4] Кнорринг В. И. Основы государственного и муниципального управления. М, 2004. С. 145−188.
• [5] Кнорринг В. И. Основы государственного и муниципального управления. М, 2004. С. 141.