Страны СНГ. 
Противодействие коррупции

В качестве типичного для стран СНГ может быть представлен опыт антикоррупционной деятельности Республики Казахстан. Старт антикоррупционной кампании здесь был дан более 15 лет назад с принятием в 1998 г. закона «О борьбе с коррупцией». Затем в логической последовательности были утверждены три антикоррупционные программы, в которых была представлена государственная политика борьбы с коррупцией с соответствующим ее правовым и организационно-управленческим обеспечением, детально прописаны меры, которые предполагалось реализовать в рамках единой национальной антикоррупционной стратегии.

Но претворение в жизнь намеченного особого успеха не имело. Страна не могла подняться выше 120-го места в рейтинге коррумпированности. Поэтому 14 апреля 2005 г. Президент Республики Казахстан подписал указ «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц». Одновременно была утверждена новая пятилетняя государственная программа борьбы с коррупцией, проведена ревизия нормативной антикоррупционной правовой базы республики на предмет выявления документов, отдельных статей и норм, провоцирующих и способствующих совершению коррупционных правонарушений. Ввели в действие Кодекс чести государственного служащего. Президент публично обратился к гражданам страны и дал слово, что поблажек в части коррупционных преступлений никому не будет.

В государстве разработали типовое положение об аттестации служащих, внедрили должностную регламентацию с достаточно четкими стандартами прав, обязанностей, ограничений и запретов по каждой категории государственных и муниципальных служащих. Пересмотрели квалификационные требования и условия заключения служебных контрактов. Одновременно установили критерии, направленные на обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора социальных льгот, в достаточной степени стимулирующих добросовестный труд и гарантирующих высокую престижность социального положения служащего после его отставки.

В республике сформированы специализированные органы по борьбе с коррупцией: комиссия по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдению служебной этики госслужащими, созданная в статусе консультативно-совещательного органа при президенте Республики Казахстан; высший правительственный дисциплинарный совет по борьбе с коррупцией; агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции в статусе республиканского министерства; дисциплинарные советы на общественных началах во всех государственных и муниципальных органах власти, во всех государственных корпорациях и финансовых структурах.

В числе важнейших антикоррупционных задач считается устранение причин теневой экономики, прекращение утечки капиталов за пределы страны и создание условий для возврата национальных финансовых средств в реальный сектор экономики Казахстана. В числе экономических мер — сокращение наличного денежного оборота путем внедрения безналичных электронных технологий банковских расчетов; устранение условий, способствующих «отмыванию» незаконно накопленных капиталов; правовое ограничение массового обналичивания денежных средств; введение комплексного банковского контроля деятельности финансово-промышленных групп. И самое главное — принципиальность в решении коррупционных дел. А таких дел немало, в том числе громких и крупных. Например, по коррупционным злоупотреблениям руководителей Карагандинской области, министерства обороны, крупных промышленных и аграрных корпораций.

Республика Беларусь. С момента обретения республикой независимости коррупция всегда рассматривалась обществом и руководством страны как прямая угроза национальной безопасности и поддержанию стабильности и согласия в обществе. Бескомпромиссная и решительная борьба с коррупцией стала центральным звеном внутренней политики государства. Проблемы коррупции не выпадают из поля зрения главы государства, рассматриваются на Всебелорусских народных собраниях, в президентских посланиях белорусскому народу и Национальному собранию, в отчетах руководителей различных министерств и ведомств, а также во время встреч руководителей страны с представителями зарубежных и государственных СМИ и трудовыми коллективами предприятий и организаций республики.

Более 10 лет в Республике Беларусь действует специальное антикоррупционное законодательство, базовый документ которого — закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией». Республика ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, Конвенцию ООН против коррупции, Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 2010 г. № 485 утверждена Государственная программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010—2012 гг. Разработаны также региональные и отраслевые программы в целях эффективного предупреждения, выявления и пресечения коррупции в отдельных регионах, отраслях и сферах деятельности, системах государственных органов и иных организаций. В республике сформировалась система борьбы с коррупцией, которая включает: разработку антикоррупционной нормативной правовой базы и механизма ее реализации; разграничение зон ответственности и организацию взаимодействия заинтересованных структур по противодействию коррупции; создание специальных подразделений по борьбе с коррупцией; научно-информационное сопровождение деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией; использование государственных СМИ, активное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых коллективов в деятельность по противодействию коррупции.

Постепенно сформировалась единая система государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией. Прокуратуре отведена роль ведущей ответственной организации в системе борьбы с коррупцией. При Генеральной прокуратуре Республики Беларусь создан общественный совет по противодействию коррупции, основная задача которого — консолидация общественности для оказания помощи правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, создание единой системы мониторинга и информирования по этой проблеме. Весомую роль в борьбе с коррупционными проявлениями играют государственные СМИ, «горячие линии», «телефоны доверия», «телефоны обратной связи», проведение единых дней информирования, деятельность информационно-пропагандистских групп, встречи руководителей с трудовыми коллективами, прием граждан по месту жительства. В республике давно поняли, что только совместными усилиями можно добиться положительных результатов.

Не меньший интерес представляет опыт реализации антикоррупционных стратегий других государств СНГ. Многие из них стали на путь активного противодействия коррупции и правового оздоровления общественных отношений, прежде всего отношений в системе государственной и муниципальной службы. Исследование их опыта позволяет выделить несколько важных моментов:

• — во-первых, все страны СНГ единодушны в характеристике коррупции как опасного, сложного и многогранного явления, отражающего глубинные противоречия правовой системы. Коррупцию все страны квалифицируют как серьезную угрозу национальной безопасности и делают вывод о необходимости формирования эффективных механизмов противодействия этому социальному злу;
• — во-вторых, все понимают, что коррупция возникает, развивается и трансформируется одновременно с государством, правом и бизнесом. Поэтому борьба с коррупцией должна носить всеобъемлющий системный характер, опираться на прочное антикоррупционное национальное и международное законодательство, эффективную правоохранительную систему и силу общественного мнения;
• — в-третьих, в самом широком смысле коррупция трактуется как использование власти и должностного положения в личных интересах, а также в интересах третьих лиц. Более того, в ряде стран СНГ коррупция стала естественной социальной средой существования преступного мира, в результате чего государства все больше приобретают признаки коррумпированных;
• — в-четвертых, во всех странах СНГ приняты национальные стратегии, планы, программы и специализированные законы, направленные на борьбу с коррупцией, сформированы официальные и общественные структуры по их реализации. Сделано это в форме многочисленных совещательных, консультативных, координационных и экспертных структур;
• — в-пятых, развитие законодательства в сторону усиления не только уголовной и административной, но и моральной ответственности за правонарушения коррупционного характера.

Примером могут служить усилия стран СНГ, но обузданию коррупции в сфере государственных закупок. Главное здесь:

• — совершенствование нормативной законодательной базы. Во всех государствах СНГ приняты специальные антикоррупционные законы, программы и хартии, внедряются стандарты результативности и соответствующие административные регламенты, регулирующие порядок проведения тендеров, закупок и аудиторских проверок, т. е. делается все то, что создает здоровую деловую среду, позволяет контролировать ситуацию и в случае необходимости применять соответствующие санкции;
• — стимулирование антикоррупционных усилий на проектном и ведомственном уровнях. С этой целью принимаются соглашения о добропорядочности взаимодействия, требующие и от подрядчиков, и от госслужащих отказаться от практики дачи и получения взяток, организации откатов и «распилов». Тут же предусмотрены санкции за нарушение достигнутых соглашений. Прозрачность отношений обеспечивается путем обнародования тендерной документации, проведением аудиторских проверок, участия в переговорах представителей общественности;
• — повышение уровня профессионализма специалистов, занятых в сфере организации тендерных мероприятий путем: а) создания специальных учебных программ; б) учреждения профессиональных ассоциаций; в) разработки кодексов служебной, корпоративной и деловой этики; г) мониторинга и аттестации предприятий; д) разработки минимальных стандартов в области государственных подрядов; е) заключения пактов добропорядочности.

Именно с целью реализации идеи конструктивного и высоконравственного сотрудничества Transparency International под эгидой Всемирного экономического форума в Давосе (Швейцария) предложила внедрить в практику делового сообщества пакт добропорядочности — свод принципов ведения цивилизованного бизнеса на основе здоровых правил рыночного поведения, включая поведение полного неприятия двойных стандартов, предательства, продажности и взяточничества. Пакт представляет собой соглашение между официальными структурами государства, учреждением, осуществляющим государственные закупки, и претендентами на контракты, закрепляющее здоровые правила рыночного поведения. Пакт гарантирует, что никто из участников договоренности не позволит себе нечестную игру, что процесс управления проектом будет беспристрастен.

Документ предполагает заключение специального соглашения о порядке взаимоотношений между заказчиком — правительством, министерствами, другими структурами государственного управления — и бизнесом как исполнителем и равноправным участником конкурса на выполнение государственного заказа. В пакте содержится железное правило — не платить, не предлагать, не вымогать и не принимать взятки, не участвовать в сговорах с конкурентами и не предавать партнера с целью получения более выгодного контракта или иной выгоды. Иными словами, не участвовать в никакой сомнительной, а тем более незаконной деятельности ни во время ведения переговоров, ни во время подготовки и заключения, ни во время исполнения контракта.

Пакты добропорядочности давно успешно применяются в странах латиноамериканского континента, в том числе в Аргентине, Колумбии, Эквадоре, Мексике. Используется эта форма и в Южной Корее. Корейский пакт добропорядочности уникален тем, что требует от подрядчиков принесения «клятвы честности» в течение 10 дней после заключения контракта, в противном случае они лишаются контракта. Подрядчики также должны дать согласие на применение строгого наказания за нарушение пакта, включая отстранение от работ. Чиновники, участвующие в отработке контракта, также должны принести клятву честности своему руководству и согласиться на строгие санкции, но отношению к себе в случае ее нарушения^[1]. Тем самым пакт гарантирует уверенность в том, что никто из участников договоренности не позволит себе вести двойную игру и что весь процесс управления действительно беспристрастен.

Опыт подтверждает также справедливость того, что эффективность пакта добропорядочности зависит не только от ткачества самих договоренностей, но и от того, на какой стадии он подписывается. В идеале антикоррупционные обязательства должны приниматься уже на этапе планирования и не ограничиваться только предварительным отбором претендентов, проведением тендера и заключением контракта. Если пакт добропорядочности вступает в действие на начальном этапе реализации проекта и заканчивается после его завершения, то можно быть уверенным, что он обеспечит эффективный антикоррупционный контроль на протяжении всего процесса.

Между тем следует иметь в ввиду, что многие казавшиеся еще недавно вполне качественными программы антикоррупционного действия завершились неудачей. Оказывается, что формирование антикоррупционных комиссий, надзорных ведомств и специальных структур по контролю за исполнением норм деловой этики, принятие всевозможных программ, законов, указов и этических кодексов во многих случаях малопродуктивно и более подходяще для стран с уже утвердившимися системами государственного управления. Это первое.

Второй важный урок заключается в том, что сосредотачивать антикоррупционные усилия исключительно на государственном секторе недостаточно — антикоррупционные программы и соответствующее им законодательство должны охватывать и частный сектор экономики, и сферу социально-бытовых, и культурно-развлекательных отношений. Действия должны носить полномасштабный комплексный характер. Неправильная расстановка приоритетов приводит к серьезным провалам, коррупция легко приспосабливается к новым условиям, возникает в других местах. Количество взяток, например, сокращается, а вот размеры отдельных взяток возрастают. Этот тезис доказывает опыт современной России. Если в 2009 г. средняя взятка в нашей стране равнялась примерно 9 тыс. руб., в 2010 г. — 61 тыс. руб., то сейчас — превышает 139 тыс. руб.

Сказанное позволяет прийти к следующему выводу: при борьбе с коррупцией в разных условиях следует применять разные средства и в то же время действовать одновременно по всем направлениям и самым широким фронтом. Антикоррупционные действия должны быть стратегически выверенными и носить системно-комплексный характер.

• [1] Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономикии государственного управления / под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана; пер. с англ. И. Окуиь-ковой, В. Ионова, С. Сурина. М.: Альпина-Диджитал, 2010. С. 242—243, 410.