Аудит эффективности использования государственных средств

Введение

в практику аудита эффективности использования государственных средств означает расширение сферы контроля за рамки обычной проверки соответствия расходов положениям соответствующих нормативных правовых актов. При этом особое внимание уделяется выявлению не только случаев несоответствия расходов предусмотренным нормам, но и ситуаций, в которых имеют место необоснованные расходы, расточительство, неэффективное использование государственных средств, указывающие косвенным образом на материальную заинтересованность чиновников в таких «неэффективных» расходах.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 4 ноября 2014 г.) «О Счетной палате Российской Федерации» указывает на то, что аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации и осуществления возложенных на нее функций. Таким образом, аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля экономических и, что не менее важно, социальных результатов^[1].

Стратегия выбора области аудита эффективности включает: определение тех видов деятельности аудиторской организации, которые применимы при всех аудиторских проверках; выбор учреждений и организаций, функциональных областей и секторов, подлежащих проверке; выбор программ и видов деятельности для проверки. При этом используются стандартные критерии: важность области проверки и релевантность предлагаемых видов ревизионной деятельности мандату аудиторской организации.

Для оценки эффективности применяются самые различные типы показателей. Например, абсолютные показатели хозяйственной деятельности, которые характеризуют объемные результаты работы. Это объем производства в натуральном и стоимостном выражении, объемы реализации, показатели потребления, т. е. количественные показатели, а также показатели, характеризующие производство с точки зрения себестоимости продукции, прибыльности, фондоотдачи, рентабельности, г. е. качественные показатели.

Относительные показатели отражают соотношение результатов деятельности и бюджетного финансирования: объем производства продукции на рубль полученных средств; объем отчислений в бюджетную систему на рубль бюджетных средств и т. д. Не менее важную роль играют динамические показатели, которые характеризуют темпы роста или падения за ряд лет; темпы роста объемов производства; объемов реализации и отчислений в бюджетную систему и др.

В соответствии с действующими в нашей стране стандартами высшим органом государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации. Она вправе, может и должна проводить проверки эффективности расходования бюджетных средств, государственной собственности и природных ресурсов, делать выводы о законной обоснованности и целесообразном их расходования. Особо пристальное внимание уделяется фактам нарушения принципов добросовестного управления, хищений государственных средств и попрания прав граждан. Отсюда практика размещения материалов проверок на сайтах Счетной палаты и в официальных информационных бюллетенях.

Основой аудита эффективности является набор контрольно-аналитических процедур, которые осуществляются на основе специально разработанных стандартов, технологий и методик. Нормативно порядок проведения аудита регламентируется стандартом финансового контроля СФК-104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»^[2].

Существенную помощь оказывают «Общие правила проведения контрольных мероприятий»^[3] и «Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков при использовании бюджетных ассигнований, контролю эффективности реализации программ по противодействию коррупции»^[4], которые предназначены для обеспечения единых подходов к организации контрольно-ревизионных мероприятий и единой системы оценки коррупционных рисков. В них имеет место нормативное определение таких базовых понятий, как «контрольное мероприятие» (организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности), «объект контрольного мероприятия» (государственные и муниципальные органы, организации и учреждения), «предмет контрольного мероприятия» — средства федерального бюджета и внебюджетных фондов, ФОМС, Центрального банка России, а также федеральная собственность, государственные заимствования, долговые обязательства и кредиты.

Методические рекомендации применяются при осуществлении контроля исполнения федерального бюджета, одной из целей которого — оценка коррупционных рисков при использовании бюджетных средств и замер эффективности реализуемых федеральными органами, государственными внебюджетными фондами главными администраторами средств федерального бюджета программ по противодействию коррупции.

Аудит эффективности уточняет цели и значительно расширяет предмет государственного финансового контроля, особенно если это касается деятельности объектов, в которых выявлена высокая степень рисков неэффективного использования государственных средств. Главная цель аудита эффективности — обеспечение финансовой стабильности и экономической безопасности государства, а подцели — увеличение доходной части федерального бюджета и экономия его расходной части, сокращение экономических правонарушений в финансовой сфере и снижение уровня коррупции в государстве. Задачи же могут быть сформулированы следующим образом:

• — повышение результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;
• — существенное улучшение деятельности органов исполнительной власти и всех организаций, использующих государственные ресурсы;
• — переход к проектно-целевому бюджетированию, т. е. процессу планирования, учета и анализа количественных проектных показателей, значимых для реализации конкретного проекта;
• — повышение прозрачности деятельности организаций, использующих средства бюджета, а значит, минимизации коррупционных рисков.

В Методических рекомендациях определен статус всех важнейших элементов механизма выявления коррупционных рисков, а также предлагаются технологии выявления зон с повышенным уровнем коррупционной опасности:

• — размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд;
• — формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета;
• — управление и распоряжение объектами государственной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов;
• — управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков;
• — управление и распоряжение жилищным фондом;
• — предоставление государственных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, субвенций, дотаций, управление долгом.

Контроль эффективности осуществляется на основе системы показателей, связанных с оценкой эффективности антикоррупционных мероприятий органов государственной власти. Система выстроена в трех измерениях:

• 1) нормативное правовое измерение, включающее нормативное правовое обеспечение противодействия коррупции, а также критерии и показатели по которым проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов;
• 2) институциональное измерение содержит всею необходимую информацию, необходимую для внедрения в деятельность государственных органов антикоррупционных механизмов;
• 3) измерение экономическое — перечень таких показателей, как, например, наличие плана противодействия коррупции и адекватность его финансового обеспечения, динамика финансовых нарушений с коррупционными проявлениями, результативность использования финансовых средств, выделенных для борьбы с коррупцией.

При этом должны учитываться не только валовые статистические показатели (наподобие количества «посадок» коррупционеров или объема вскрытых финансовых нарушений), но и качественные индикаторы. Среди них можно назвать оценку гражданами уровня коррупции в стране, динамику снижения административных барьеров, степень прозрачности работы государственных и муниципальных органов.

В результате аудит эффективности является важнейшим индикатором коррупции, причем не только в сфере экономических потерь, но также потерь в других сферах, которые обнаруживаются, скажем, в процессе аудита международных обязательств, государственных, отраслевых, региональных целевых программ и муниципальных проектов, в том числе реализуемых в режиме государственно-частного партнерства и находящихся в сфере компетенции высшего органа финансового контроля.

Цели и критерии оценки эффективности реализации программ противодействия коррупции представлены в Приложении 2.

Методы выявления и оценки зон коррупционного риска в органах государственной власти изложены в Приложении 3.

Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков при использовании бюджетных ассигнований представлены в Приложении 4.

• [1] Левакин И. В. Нормативные правовые основы проведения аудита эффективностив целях предупреждения коррупции // Право и управление. XXI век. 2012. № 2. С. 68—73.
• [2] Утвержден Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 9 июня 2009 г. № 31К (668).
• [3] Утверждены Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 апреля 2010 г. № 15К (717).
• [4] Утверждены Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 7 ноября 2011 г. № 54К (821).