Местный референдум. 
Местное самоуправление

Ценность, понятие и предмет местного референдума

Местный референдум относится к ведущим формам осуществления местного самоуправления, а право граждан на участие в нем имеет прямое конституционное закрепление (ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ).

Местный референдум — это прямое голосование по наиболее важным вопросам местного значения, которое проводится среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.

Характеризуя местный референдум как ведущую форму осуществления местного самоуправления и высшую форму непосредственного осуществления народом своей власти, необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой в конституционном механизме народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии, а потому референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства и открытость процессов принятия политических решений, легитимируемых волей народа, не может подменять органы народного представительства (Постановление от 21 марта 2007 г. № 3-П). Не может местный референдум использоваться и как противовес иным формам прямой демократии, включая муниципальные выборы. Как указал в другом своем решении Конституционный Суд РФ, провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя право граждан РФ на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга; последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум — свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем — право участвовать в референдуме^[1]. Роль и значение местного референдума в механизме местного самоуправления не предполагают также, что он может быть востребован для решения любых вопросов местного значения, в частности, поскольку законодатель не лишен возможности отнести окончательное решение конкретных таких вопросов к компетенции органов муниципальной власти, т. е. установить механизм решения вопроса местного значения посредством представительной демократии (Определение Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2014 г. № 2744−0). Реалии же таковы, что местный референдум не является широко востребованным в муниципальной практике способом решения вопросов местного значения. Так, в 2015 г. была зарегистрирована 991 инициатива о проведении местного референдума, проведено 955 референдумов. При этом все успешно проведенные референдумы связаны с механизмом самообложения населения.

Правовая регламентация института местного референдума (как и других институтов местного самоуправления) относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Очевидно, что применительно к местному референдуму распределение правотворческих полномочий «по вертикали» (Федерация — субъект Федерации — муниципальное образование) должно выглядеть таким образом, что на федеральном уровне оправданным является закрепление общих принципов организации и проведения местного референдума, а более детальная регламентация — это компетенция субъектов РФ. Реально же сложилось достаточно детальное правовое регулирование как местного референдума, так и муниципальных выборов на уровне федерального законодательства. Это прежде всего Закон об основных гарантиях избирательных нрав. Неслучайно в нем (ч. 5 ст. 11) указано, что если закон субъекта РФ о местном референдуме отсутствует либо положение (положения) закона субъекта РФ не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, референдум проводится на основе данного Федерального закона, иных федеральных законов, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента РФ. Это существенным образом отличается от ранее существовавшего подхода, когда Федеральным законом № 154-ФЗ предполагалось, что если законы субъектов РФ еще не приняты, соответствующие вопросы могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 154-ФЗ (ч. 1 ст. 57). Действующий же Федеральный закон № 131-ФЗ не закрепляет право опережающего муниципального нормативно-правового регулирования в его соотношении с региональным, ориентируя на необходимость применения норм федерального законодательства.

Местный референдум проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Пространственной сферой реализации местного референдума непременно должна быть вся территория муниципального образования, референдумы на части его территории (например, в населенном пункте в составе поселения) не допускаются. В пользу данного тезиса можно привести следующие аргументы: во-первых, местный референдум проводится по вопросам, затрагивающим интересы всего населения муниципального образования; во-вторых, местный референдум является формой непосредственной демократии обязательного характера, т. е. его решение не требует утверждения, а результаты являются обязательными для всех граждан, проживающих или просто находящихся на территории муниципального образования.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Как указал Конституционный Суд РФ, из права на участие в референдуме не следует, что данное право может быть реализовано без учета проведенного Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11, ст. 71, 72, 73 и 76) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ^[2]. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ и законодательству соответствующего субъекта РФ, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Каждый вопрос должен формулироваться таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Принятие органами и должностными лицами местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по этому же вопросу.

При этом на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

• а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов. Данное ограничение, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П, обусловлено тем, что референдум не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, поскольку это приводило бы к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти;
• б) о персональном составе органов местного самоуправления;
• в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
• г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования. По смыслу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 21 марта 2007 г. № 3-П, данный запрет не исключает вынесения на местный референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств муниципального образования, учитываемых при формировании расходов местного бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия решения о местном бюджете;
• д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Одновременно федеральным законом и уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Референдум не может проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории России, либо на территории (ее части), на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Что касается регионального правового регулирования, то в большинстве субъектов РФ (в 68 из 85) приняты специальные законы о местном референдуме. В других субъектах порядок и условия проведения местного референдума определяются нормами избирательных кодексов (например, в Белгородской и Владимирской областях^[3]) либо некодифицированного избирательного законодательства.

На муниципальном уровне, в частности, в уставах муниципальных образований, как это прямо предусмотрено в п. 3 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, должны определяться «формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения», в том числе, соответственно, правила, касающиеся местного референдума. В значительной мере такого рода местные нормы дублируют, воспроизводят положения федерального и регионального законодательства. В ряде муниципальных образований приняты также специальные акты — положения муниципальных образований о местном референдуме^[4].

С учетом нынешнего уровня (полноты) регулирования соответствующих вопросов федеральным законодателем законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований должны конкретизироваться условия и порядок проведения отдельных видов местных референдумов: а) обязательных (с вынесением на них тех вопросов местного значения, которые не могут быть решены иным способом); б) факультативных (по вопросам, которые могут решаться и представительным органом самоуправления). Конституция РФ дает основания полагать, что по крайней мере два вопроса требуют непосредственного волеизъявления населения: 1) определение структуры органов местного самоуправления, что, как указывается в ч. 1 ст. 131, решается населением самостоятельно; 2) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131). Правда, форма и порядок осуществления волеизъявления соответствующей статьей Конституции не устанавливаются. Однако действующее федеральное законодательство относит решение вопроса о структуре органов местного самоуправления к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, что, вероятно, является избыточно жестким требованием, и в современных условиях выбор способа определения структуры органов местного самоуправления можно было бы отнести к компетенции субъектов РФ. Что касается изменения границ муниципального образования, то Федеральный закон № 131-ФЗ исходит из того, что в данном случае имеет место относительно самостоятельный институт непосредственного осуществления населением местного самоуправления — голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 12, 24), который получает нормативное правовое закрепление наряду с институтом местного референдума (ст. 22). Такой подход не противоречит практике Конституционного Суда РФ, который в своих решениях, как известно, определял именно референдум в качестве адекватной формы учета мнения населения для ряда конституционно-правовых ситуаций, связанных с муниципально-территориальными изменениями^[5]. Ведь в этой правовой позиции речь идет о характере и юридическом значении участия населения в решении соответствующего вопроса, а не о том, является ли изменение границ муниципального образования вопросом местного значения или предметом ведения органов государственной власти.

• [1] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июня 2003 г. № 10-П.
• [2] См.: Определения Конституционного Суда РФ от 22 марта 2012 г.№ 601−0-0 и № 602−0-0.
• [3] См.: гл. 14 Избирательного кодекса Белгородской области от 1 апреля2005 г. «Референдум Белгородской области, местный референдум» (Белгородские известия. 2005. 16 аир.); гл. 14 Избирательного кодекса Владимирскойобласти от 13 февраля 2003 г. «Организация и проведение референдумов на территории Владимирской области» (Владимирские ведомости. 2003. 18 марта).
• [4] См., например: Положение городского округа Дзержинский Московскойобласти от 24 января 2007 г. № 2/1-ПД «О местном референдуме на территориимуниципального образования «городской округ Дзержинский» // Угрешскиевести. 2007. 15 февр.; решение Кызылского городского хурала представителейот 28 марта 2006 г. № 136 «Об утверждении Положения о местном референдумегородского округа «город Кызыл Республики Тыва»» // Вести Кызыла. 2006.6—13 апр.; решение Думы Ангарского муниципального образования от 21 декабря2005 г. № 16−02РД «Об утверждении Положения о порядке совместного выдвижения инициативы проведения местного референдума Думой и мэром Ангарскогомуниципального образования» // Вся неделя. Ангарск. 2006. 19 янв.
• [5] См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января1997 г. № 1-П; Определения от 13 июля 2000 г. № 195−0; от 10 июля 2003 г.№ 289−0; от 3 октября 2006 г. № 469−0; от 15 мая 2007 г. № 344-О-П.