Понятие муниципальной политики

Рассмотрим подробнее, каким образом государство воздействует на МСУ, т. е. рассмотрим его политику по отношению к муниципальной власти.

Системный подход определяет политику как реакцию политической системы на воздействия внешней среды, направленную на сохранение политической системы.

В политической регионалистике^[1] (сравнительно новая отрасль науки на стыке политологии и географии) изучаются процессы в регионе (применительно к России в субъекте РФ). Регион рассматривается как территориальная политическая система (ТПС). Вводится понятие региональной политики как системы мер, с помощью которых происходит регулирование отношений между центральными властями (государством в целом) и его территориями (регионами).

Квинтэссенция региональной политики — это региональная стратегия: система наиболее значимых целей и решений государства, позволяющих обеспечить баланс отношений «центр—регионы» на обозримую перспективу, стимулировать развитие на всех уровнях территориально-политической иерархии и снизить конфликтность как по вертикали (между центром и регионами), так и по горизонтали (между регионами).

Главным (политическим) содержанием региональной политики является:

• — сохранение ТПС. Политика направлена на сохранение территориальной целостности государства, определение регионов, представляющих зоны политического риска;
• — контроль и баланс. Центр осуществляет контроль за регионами, обеспечивает баланс полномочий и ресурсов центра и регионов, содействует социально-экономическому развитию регионов;
• — ограничение амплитуды неоднородности. Центр обеспечивает гармонизацию отношений между регионами, содействует снижению амплитуды межрегиональных различий, подъему отсталых территорий.

Мы рассматриваем систему власти на местах на определенной территории (в муниципальном образовании). Муниципальное образование здесь представляет собой ТПС. Невольно напрашивается аналогия с политической регионалистикой.

Под муниципальной политикой мы будем понимать деятельность органов государственной власти как федеральных, так и субъектов федерации (действия, решения), которая оказывает влияние на систему местного самоуправления (упраздняет или изменяет ее, изменяет систему должностных лиц и органов МСУ, их предметы ведения, территорию МО, экономическую и финансовую основы, участие граждан в МСУ и др.).

Аналогично определим муниципальную стратегию и основное содержание муниципальной политики.

Муниципальная стратегия — это система наиболее значимых целей и решений органов государственной власти, позволяющих обеспечить баланс отношений «центр—МСУ» и «регионы—МСУ», а также влияющих на баланс отношений «центр—регионы», на обозримую перспективу, стимулировать развитие МО и снизить конфликтность как по вертикали (между МСУ и центром, МСУ и регионами, а также между центром и регионами), так и по горизонтали (между МО).

Основным содержанием муниципальной политики является:

• — контроль и баланс. Центр и регионы осуществляют контроль за МО, обеспечивают баланс полномочий и ресурсов центра и МСУ, регионов и МСУ, а также влияние на баланс полномочий центра и регионов, содействуют социально-экономическому развитию МО;
• — ограничение амплитуды неоднородности. Центр и регионы обеспечивают гармонизацию отношений между МО, содействуют снижению амплитуды межмуниципальных различий, подъему территорий отсталых МО^[2].

Отметим здесь возможность, о которой говорилось в предыдущей главе: можно не только осуществлять политику выравнивания, поддерживая наименее развитые МО, но и помогать наиболее развитым (например, крупным городам), а уж те, в свою очередь, будут обеспечивать развитие менее развитых территорий, например, в виде налогов, которые отчисляются в центр и перераспределяются «бедным» территориям^[3].

Стратегия действий центра по отношению к локалитетам зависит от сочетания интересов и идеологий, а также от сочетания ресурсов и конкретной ситуации (конкретных возможностей).

Интерес любого политического актора — не уменьшить, а увеличить контроль над такими ресурсами, как в первую очередь власть, далее — статус, материальное положение.

Идеология — представление о лучшем мироустройстве, в данном случае о реализации стратегии, чаще всего востребована при недостатке конкретной информации: возможны варианты — а) социальная справедливость — напрямую помогать бедным территориям; б) идеология, направленная на развитие — развязать руки сильным и успешным, а с их помощью развивать бедные территории.

Решения о муниципальной политике готовят чиновники и депутаты, а принимают депутаты. Для депутата важно сохранить депутатский статус. Для того чтобы получить на выборах поддержку жителей, надо проводить понятный и одобряемый ими политический курс. Если политик (депутат) обладаем достаточным ресурсом и уверен в поддержке населения (возможности), то идеологии будут играть заметную роль, и в зависимости от его предпочтений депутат будет выбирать либо компенсирующую стратегию (выравнивание), либо стимулирующую стратегию (развитие). Если же у политика недостаточно ресурсов и он не уверен в переизбрании, то интерес выходит на первый план, и скорее всего депутат отдаст предпочтение компенсирующей стратегии, даже в случае, если ему ближе идеология, направленная на развитие.

Кроме этого, существенную роль играют отношения конкретных акторов на муниципальном и региональном уровнях. Если отношения дружеские и муниципалитет лоялен региону (лояльность), то возможна поддержка со стороны региональных властей, если МО находится в оппозиции (протест), то, скорее всего, поддержки не будет вовсе либо она станет минимальной.

В отличие от региональной политики, в случае МСУ политических рисков, связанных с сепаратизмом, не возникает, поэтому отсутствует соответствующий пункт в содержании муниципальной политики: государству не нужно следить за отдельными МО, стремящимися нарушить территориальную целостность страны, поскольку таких муниципалитетов просто нет, более того, как будет показано ниже, МСУ призвано выступать в роли стабилизирующего фактора, буфера в политических конфликтах.

Отметим здесь, что влияние на муниципальную политику оказывают не только органы государственной власти, но и другие структуры, которые на национальном и региональном уровне воздействуют на органы власти (политические партии, группы интересов, элиты и др.).

Пример

В качестве примеров муниципальной политики приведем следующие:

• — на уровне центра: принятие программы развития МСУ в стране, принятие федерального законодательства об МСУ, установление местных налогов и сборов и др. — эти решения и действия устанавливают и изменяют систему МСУ^[4], систему органов и должностных лиц МСУ, предметы ведения, экономическую и финансовую основы и др.;
• — на уровне регионов: изменение границ МО, принятие региональных законов о МСУ, регулирующих избирательный процесс, статус депутатов и должностных лиц, формирование фондов для поддержки МСУ и др. — эти решения и действия изменяют территорию МО, процесс формирования органов МСУ, организационные основы МСУ и др.;
• — примером муниципальной политики, когда центр своими решениями влиял на МСУ, и в то же время изменял баланс отношений «центр—регионы», может служить Федеральный закон № 154-ФЗ, согласно которому у регионалов отнимались полномочия и ресурсы и передавались муниципалам, меняя тем самым баланс отношений «центр—регионы».

Направления муниципальной политики во многом определяются взглядами на МСУ, подходами к нему, т. е. идеологией.

Научная дискуссия

Все теории МСУ (см. раздел II настоящего учебника) от начала исследования этого института в XIX в. и до настоящего времени можно разбить на два класса, различающихся принципиально разными взглядами на самоуправление.

Одни исследователи исходят из права населения местных сообществ самостоятельно, без вмешательства государства решать свои дела, т. е. придерживаются либеральной идеологии. Муниципальная политика направлена в данном случае на развитие децентрализации, обеспечение реальной автономии МСУ (как политической, так и экономической). В качестве примера такой политики в России можно привести главы Конституции РФ, посвященные МСУ, и Федеральный закон № 154-ФЗ.

Другая, диаметрально противоположная точка зрения восходит к «государственной теории МСУ», согласно которой МСУ — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области МСУ даны государством, имеют своим источником государственную власть. В отличие от центрального государственного управления МСУ осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Эта точка зрения базируется на управленческой идеологии. Муниципальная политика направлена на усиление централизации, ужесточение контроля со стороны государственной власти за МСУ, ослабление муниципальной автономии. Примером может служить Федеральный закон № 131-ФЗ.

В практической деятельности по определению и осуществлению муниципальной политики играют свою роль и интересы, и идеологии, и информация (точнее ее отсутствие, т. е. неопределенность).

Пример

В России конца XX в. в период трансформации (1988—2003) можно выделить четыре модели системы МСУ, которые представляли различные акторы российской элиты^[5].

• 1. Управленческий взгляд на МСУ — напрямую связан с управленческой идеологией, с «государственническими» теориями МСУ. Государственная политика в сфере МСУ должна носить характер централизованного администрирования. Самостоятельность МСУ допустима лишь в той мере, в какой она не мешает государству, т. е. является отклонением от нормы. В рамках этого подхода центральное место занимает концепция «вертикали власти», где МСУ является нижним звеном, а верховный правитель — высшим. Основным содержанием реформы МСУ является государственный контроль за деятельностью органов МСУ.
• 2. Ресоветизаторская модель (восстановление полновластия Советов) — базируется на коммунистической идеологии монопольного господства партии-государства. МСУ здесь рассматривается как институт народовластия, выполняющий связь между народом коммунистической партией, призванной выражать его интересы на всех уровнях управления. Таким образом, здесь контроль за МСУ осуществляет коммунистическая партия. Содержание реформы — возвращение системы Советов, приоритет представительных органов (Советов) над исполнительными.
• 3. Самоуправленческая модель — базируется на либеральной идеологии, идеалах представительной демократии и гражданского общества. Самостоятельность МСУ, разделение властей на основе верховенства закона являются самоценными, идеал — государственное устройство на Западе. Реформа МСУ — это важный элемент более широкого проекта демократизации общества в целом.
• 4. Утилитаристский подход — основан на взглядах получения максимальной эффективности, максимальной полезности вне связи с какими-либо политическими доктринами. Основная функция любых органов власти — обеспечение экономической эффективности. В соответствии с этим местная автономия допустима в той мере, в какой она способствует либерализации экономики. Государственная политика в сфере МСУ подчинена решению этой задачи (поэтому подвержена колебаниям). Реформа МСУ используется: а) чтобы подорвать позиции политических противников (отнять у них права и ресурсы), и б) чтобы «спихнуть» на органы МСУ решения социальных проблем (реформу ЖКХ, например). С утилитаристской идеологией связано содержание муниципальной политики, когда МСУ вульгарно используется органами государственной власти: с помощью МСУ меняется баланс отношений «центр—регионы».

Основной интерес любого рационального актора — максимизация выгоды, в данном случае, максимизация контроля над ресурсами. Институциональный актор (орган МСУ) понимает его как достижение максимальной самостоятельности, т. е. муниципальной автономии. У персональных акторов ситуация сходная, необходимо, однако, помнить, что максимизацию выгоды любого актора ограничивают как институциональные рамки, так и внешние факторы.

Вместе с тем можно говорить о центральном интересе муниципалитетов, как стремлении к автономии, и главном интересе «центра» (особенно на уровне региональных властей), как о стремлении к контролю над локалитетами.

Рациональный агент нуждается в муниципальной автономии не потому, что она самоценна, а потому, что наличие таковой помогает ему увеличить или, как минимум, не уменьшить контроль над ресурсами (интересы), или же является частью присущего ему восприятия проблем (идеология). Иначе говоря, мэр может выступать агентом автономии МСУ, для того чтобы позднее использовать ее как ресурс на выборах губернатора.

Приоритет интересов над идеологиями в региональной и местной политике России объясняет амбивалентность и неустойчивость агентов, которая в значительной мере обусловлена имеющимися у них ресурсами и возможностями их взаимной конвертации. Это делает понятным, например, переход с муниципального на региональный уровень управления (бывшие мэры становились губернаторами, например, в Перми), акторы легко утрачивали роль агента автономии МСУ.

Решение проблем МСУ (при всей значимости для политической жизни страны) отнюдь не является (по крайней мере для общероссийских акторов) вопросом жизни и смерти. Их выживание на политической сцене зависело от других сфер политики, прежде всего электоральной. В силу этого для ряда общероссийских акторов реформа МСУ и проблемы муниципальной автономии находились на периферии их интересов и не имели для них существенного значения. Таким образом, те общероссийские акторы, которые играли весьма важную роль в политике и иных сферах, применительно к МСУ ничем особенным себя не проявили. Но и для тех общероссийских акторов, которые принимали активное участие в политике в указанной сфере, в иерархии приоритетов эта деятельность занимала не первое место. Интересы муниципальной политики носили для них подчиненный характер, в то время как для акторов регионального и особенно местного уровня эти интересы являлись приоритетными.

Логика подчиненных интересов обусловливала зависимость общероссийской политики в сфере МСУ от общей логики процесса политической трансформации и институционального строительства в России в целом^[6].

Пример

Примерами использования агентами МСУ различных стратегий являются:

• • «лояльность» — муниципальные лидеры городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых МСУ полностью подчинено городским властям, слабы и обладают крайне малыми политическими возможностями, вследствие чего не предпринимают практически никаких действий для достижения автономии. Городские власти со своей стороны не ущемляют их права, поскольку ущемлять их дальше просто некуда;
• • «уход» — мэр Перми Ю. Трутнев победил на выборах, стал губернатором и практически прекратил борьбу за автономию МСУ, более того, стал ущемлять интересы муниципалов. В Томске мэр А. Макаров заключил соглашение с губернатором В. Крессом и не стал выдвигаться на выборы губернатора;
• • «протест» — мэры Волгограда и Екатеринбурга участвовали в губернаторских выборах с программой расширения муниципальной автономии.

Подробнее про использование стратегий см. ниже (гл. 5 настоящего учебника).

Итак, подытожим вышесказанное:

• 1) муниципальная политика — это деятельность органов государственной власти на всех уровнях, оказывающая влияние на систему МСУ;
• 2) содержание муниципальной политики — это поддержание баланса отношений между федеральной властью и МСУ, между региональной властью и МСУ, а также влияние на баланс отношений между федеральной и региональной властями;
• 3) в состоянии равновесия ТПС или близкого к нему при осуществлении муниципальной политики акторы руководствуются в первую очередь своими интересами, идеологии играют второстепенную роль. Агенты муниципальной автономии используют стратегию «лояльность», иногда «уход», крайне редко — «протест», а региональные и федеральный акторы — компромиссные стратегии;
• 4) в переходный период институциональных изменений федеральные акторы руководствуются в начале перехода идеологией (из-за подчиненного характера интересов к МСУ), затем на первый план выходят интересы, хотя идеологии продолжают оказывать влияние. У региональных акторов интересы преобладают над идеологиями весь переходный период. Стратегии агентов МСУ — это «уход» и «протест», иногда — «лояльность», а региональные и федеральные акторы используют компромиссные стратегии в большинстве случаев, иногда (исключительные случаи) — силовые стратегии (роспуск муниципальных советов, отстранение мэров и др.);
• 5) в России политика в сфере МСУ в переходный период определялась зависимостью от политической трансформации и институционального строительства в стране в целом.

• [1] Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006.
• [2] Отметим, что существует и другой подход к муниципальной политике. Под муниципальной политикой понимаются отношения и деятельность по поводу власти всехакторов на территории МО. При таком подходе особо важную роль играют местныесообщества. Содержанием муниципальной политики здесь в большей степени является гармоничное развитие и реализация интересов местного сообщества. Подробнеес данным подходом можно ознакомиться в работах К. Зендрикова (материалы сайтаrels.obninsk.com); В Пылина (Местные сообщества как основа гражданского общества. Материалы сайта politjournal.spb.ru). Поскольку (и это подтверждают авторы цитируемых работ) в России местные сообщества развиты очень слабо, некоторые считают, чтоих сегодня просто нет в нашей стране, мы такой подход не используем.
• [3] Стародубцев А. Платить нельзя проигрывать: Региональная политика и федерализм в современной России. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2014.
• [4] В качестве законов, упраздняющих некоторые органы МСУ, приведем актыанглийского парламента 1986 г., когда правительство консерваторов во главе с М. Тэтчер упразднило Совет большего Лондона и шести метрополитенских советов.
• [5] Гельман В. и др. Реформа местной власти городах России, 1991—2006. СПб. :Норма, 2008.
• [6] Гельман В. и др. Реформа местной власти городах России, 1991—2006.