Опыт осуществления местного самоуправления во Франции

Основные принципы организации самоуправления во Франции заложены еще в конце XVIII — начале XIX в. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности. Появление этого института в административном механизме управления было в какой-то мере обусловлено установлением после революции 1789 г. принципа единой и неделимой нации. Региональное разнообразие, ранее характерное для системы управления, было упразднено: были созданы департаменты, во главе которых стояли представители центральной власти, наделенные широкими полномочиями в управлении подконтрольными им территориями. Эта высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти 200 лет.

Традиционно в качестве составных частей ее административно-территориальной структуры выступают (снизу вверх): коммуна, кантон, округ, департамент и регион. Из этих пяти образований два — кантон и округ — по сути дела не обладают органами общей администрации и, скорее, выступают как территориальные пределы деятельности некоторых специальных административных органов. Они имеют статус территориальных образований. Кроме них во Франции существует целый ряд других специальных округов — это военные, судебные, школьные и другие округа, границы которых не всегда совпадают с границами АТЕ. В современной Франции только коммуны, департаменты и регионы располагают органами самоуправления и служат территориальной основой деятельности самоуправляющихся территориальных коллективов. Именно в пределах этих грех единиц и функционирует сегодня система самоуправления во Франции^[1].

Вплоть до 1980;х гг. административно-территориальная структура Франции и организация управления на местах воспроизводили те модели, которые были созданы еще в годы Французской революции и правления Наполеона I. Основные АТЕ Франции — коммуна и департамент — были созданы еще Учредительным собранием в 1790 г.

Коммуны создавались на базе церковных приходов, и поскольку в те времена абсолютное большинство составляли мелкие сельские приходы, это предопределило возникновение большого числа мелких коммун. Однако статус коммун был распространен и на городские центры. Это привело к тому, что во Франции можно встретить вплоть до настоящего времени коммуны, насчитывающие несколько десятков жителей, и коммуны больших городских агломераций, которые насчитывают миллионы жителей.

Главным критерием формирования департаментов служила возможность каждого жителя совершить путешествие из любого населенного пункта данного департамента в административный центр и обратно в течение одного дня. С этим связаны и размеры департаментов во Франции, и их сравнительно большое количество (свыше 90 только на территории метрополии).

Потребности экономического и социального развития привели к возникновению таких крупных АТЕ, как регионы. Их создание в качестве объединения отдельных департаментов было начато еще в 1961 г. Однако попытка юридически оформить разделение всей страны на регионы путем вынесения соответствующего законопроекта на референдум в 1969 г. не получила поддержки у большинства населения (провал на референдуме 1969 г. правительственного законопроекта послужил одной из причин досрочной отставки Шарля де Голля). Несмотря на неодобрение проекта создания регионов на референдуме, уже несколько лет спустя, в 1972 г., был принят закон, придавший регионам статус юридического лица. В то же время вопрос об их статусе как АТЕ оставался открытым. И только в 1982 г., с принятием Закона о децентрализации, было юридически оформлено образование региона в качестве территориального коллектива, а вся территория страны была разделена на регионы.

Практически, именно регион становится той главной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие экономические и социальные программы развития. Регионы обладают собственным бюджетом, разрабатывают собственные планы экономического и социального развития, а равно обустройства территории и развития инфраструктуры региона. Особенно важными полномочиями регион наделяется в таких сферах, как проблема занятости, профессиональной подготовки, жилищного строительства и некоторых других. Заботясь о развитии культуры, регион может создавать собственные художественные учебные заведения, содержать региональные оркестры и театральные группы, оказывать помощь в проведении научных изысканий. Закон 1982 г. впервые разрешил французским территориальным коллективам в лице регионов вступать в отношения с аналогичными коллективами соседних зарубежных государств.

Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не должна противоречить в целом политике правительства, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности. С созданием регионов были уточнены и их взаимоотношения с территориальными коллективами двух других уровней — департамента и коммуны. В частности, обращает на себя внимание закрепленная в Законе недопустимость установления иерархических отношений подчинения между территориальными коллективами различного уровня. Закон 1983 г., относящийся к децентрализации, прямо подчеркивает, что передача полномочий самоуправляющимся территориальным коллективам в лице коммун, департаментов и регионов «не дает право одному из названных коллективов устанавливать или осуществлять в любой форме опеку по отношению к любому другому коллективу». Тем не менее в ряде областей позиции региона могут иметь доминирующий характер, особенно если учесть, что именно на уровне региона решаются вопросы предоставления финансовых дотаций другим территориальным коллективам, входящим в состав региона.

В целом децентрализация 1982 г. расширила полномочия территориальных коллективов (коммун, департаментов и регионов), обеспечила им большую самостоятельность в решении своих дел, сохранив вместе с тем за центральной властью достаточно сильные позиции на местах.

Основным нормативным актом, определившим главные направления децентрализации, является Закон от 2 марта 1982 г. «О правах и свободах коммун, департаментов, регионов», больше известный как Закон о децентрализации. Данным Законом отменен предварительный контроль за решением местных органов, в том числе в сфере финансов. Контролируется лишь соответствие решений местных органов управления общегосударственным законам.

В целях реализации новой правительственной политики децентрализации власти в 1983 г. были приняты законы о разделении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством и о разделении источников финансирования. Затем они были дополнены другими законами, затрагивающими вопросы организационного строения регионов, местного управленческого аппарата, проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества и участия граждан в деятельности местных органов власти. Реформой предусмотрено расширение полномочий местных органов управления за счет передачи им таких функций, как управление жилищным строительством, центрами противопожарной охраны, оборудование школ, развитие общественного транспорта, санитарно-эпидемиологический контроль, ритуальные услуги, строительство спортивных сооружений, культурных и туристических объектов.

Местные органы публичной власти территориальных коллективов Франции. Вся территория Франции делится в настоящее время на 26 регионов, каждый ив которых является одновременно самоуправляющимся территориальным коллективом. Регион объединяет три — пять департаментов.

• [1] См.: Конституции зарубежных государств: учеб, пособие / сост. В. В. Маклаков.4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтере Клувер, 2003. С. 37—87.