Особенности обжалования и проверки судебных актов по делам об оспаривании нормативных предписаний

Специфика производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов в определенной мере проявляется и в особенностях процедуры обжалования и проверки законности и обоснованности вынесенных решений и определений.

Решения и определения суда первой инстанции по административному делу о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вступают в законную силу по общим правилам, предусмотренным ст. 186 КАС РФ.

Решения и определения суда первой инстанции по делам, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы в апелляционном порядке в соответствии с общими правилами, установленным гл. 34 КАС РФ.

Вступившее в законную силу решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном и надзорном порядке лицами, участвующими в деле, их представителями и иными лицами, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются решением суда (ст. 217 КАС РФ).

В соответствии с ч. 2 ст. 295, ст. 318 КАС РФ правом на подачу апелляционной и кассационной жалобы (представления) обладают лица, участвующие в деле. Кроме того, указанным правом обладают также лица, не привлеченные к участию в деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом первой инстанции.

В связи с этим возникает вопрос о том, кто из лиц, не участвовавших в деле об оспаривании нормативного акта, может быть субъектом обжалования судебного решения. Специфика предмета судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов позволяет говорить о праве на апелляционное и кассационное обжалование только в отношении сторон и других заинтересованных лиц, участвующих в деле, а также прокурора. Что касается граждан или организаций, не участвовавших в деле, права или интересы которых нарушены применением спорного нормативного акта, то они могут обжаловать судебное решение о признании нормативного акта законным в порядке надзора, сославшись на доводы о незаконности нормативного правового акта, которые не обсуждались судом первой инстанции (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48).

Из судебной практики Гражданка М. обратилась в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании недействующими ст. 32—35, 37,38,46 Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала», утвержденных решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала» от 26.05.2016 № 9−5). Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 16 декабря 2016 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Не согласившись с решением суда, администрация городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала» обратилась с апелляционной жалобой в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ.

Судебная коллегия оставила указанную апелляционную жалобу без рассмотрения в соответствии со ст. 309 КАС РФ, указав, что по правилу, закрепленному в ч. 2 ст. 295 КАС РФ, право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом. Разрешение судом вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

В данном случае из обжалуемого решения суда не следует, что в отношении администрации городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала» разрешены вопросы об их правах и обязанностях. То обстоятельство, что, по мнению подателя жалобы, оспариваемым нормативным правовым актом затронуты интересы администрации, не предоставляет ей права обжаловать решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в апелляционном порядке, поскольку в силу ст. 217 КАС РФ лица, права, свободы и законные интересы которых затрагиваются таким решением суда, не лишены возможности обжаловать решение суда, вступившее в законную силу, в порядке, предусмотренном гл. 36 КАС РФ^[1].

По делам об оспаривании нормативных правовых актов, как правило, отсутствует необходимость последующей проверки фактической стороны дела и, соответственно, обоснованности судебного решения. Проверка обоснованности судебных решений по этим делам неизбежно сопряжена с одновременной проверкой их законности. Самостоятельных фактических оснований для отмены таких постановлений не требуется. Ошибки в вопросах факта свидетельствуют одновременно о неверной оценке судом законности спорного нормативного предписания. Суд проверочной инстанции при выявлении подобных ошибок должен констатировать наличие материально-правовых оснований для отмены обжалуемых постановлений.

Так, если при проверке судебного решения будет установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании закона субъекта РФ суд не принял во внимание факты нарушения процедуры принятия данного закона, основанием отмены решения будет его незаконность, связанная с неправильным применением п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», регулирующего указанную процедуру. В данном случае решение суда по делу подлежит отмене как вынесенное с нарушением норм материального права, а не в связи с тем, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела.

Специфика судебных актов по делам об оспаривании нормативных правовых актов должна учитываться при реализации полномочий проверочных инстанций. Так, суд кассационной инстанции в случае признания незаконным решения суда первой инстанции, как правило, не должен направлять дело на новое рассмотрение, а должен выносить новое решение, за исключением случаев безусловной отмены решения по процессуальным основаниям (например, незаконный состав суда и др.). Как уже отмечалось выше, предметом судебного решения по этим делам являются вопросы правового характера, связанные с проверкой законности нормативного правового акта. Если суд вышестоящей инстанции не согласился с оценкой законности акта, которая содержится в судебном решении, то он на основании собственной оценки должен вынести новое решение, не передавая дело на повторное рассмотрение в суд первой инстанции. Дело не должно направляться на новое рассмотрение и в тех редких случаях, когда у проверочной инстанции будут претензии не только к правовой, но и фактической основе решения. Упущения, которые связаны с необоснованностью судебного решения, также могут и должны устраняться в процессе пересмотра решения.

Однако, как показывает кассационная практика, достаточно распространены случаи, когда суды после отмены решения по делу об оспаривании нормативного правового акта используют свое право направить дело на новое разбирательство при отсутствии достаточных для этого оснований.

• [1] См.: Определение Верховного Суда РФ от 24.04.2017 № 20-АПГ17−3.