Базовые характеристики и особенности организации бюджетного процесса

В результате изучения главы 1 студент должен:

знать

• • основные направления правового регулирования организации бюджетного процесса в России в дореволюционный период:
• • характерные черты правового регулирования бюджетного процесса в советский период развития государства;
• • особенности становления и развития бюджетного законодательства на этапе формирования рыночных отношений в Российской Федерации;
• • общие подходы к правовому регулированию бюджетного процесса на его различных стадиях за рубежом;

уметь

• • различать и дифференцировать правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс в России и за рубежом на различных исторических этапах;
• • анализировать базовые правовые нормы, регламентирующие бюджетный процесс в целом;

владеть

• • методами оценки правовых норм, регулирующих бюджетный процесс в России и за рубежом;
• • навыками сравнительного анализа содержащихся в бюджетном законодательстве России и иностранных государств норм.

Становление и развитие бюджетного процесса

Становление бюджета самым непосредственным образом связано с правом одобрения его представительной властью (представителями налогоплательщиков), обсуждения этой властью всех без исключения доходов и расходов государства. Развитие бюджетного права выразилось в законодательном разграничении функций представительной и исполнительной власти при определении порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.

Бюджетные права представительных органов власти связаны со становлением парламентаризма. С зарождением конституционного строя закрепляется демократический принцип определения бюджета либо всем народом, либо избранными его представителями. Бюджет, предложенный исполнительной властью на одобрение парламента, стал выступать планом или программой управления на следующий год. Вотирование (голосование в законодательном органе) бюджета стало служить выражением доверия правительству со стороны большинства членов парламента, и, напротив, отклонение бюджета есть наиболее резкое выражение недоверия парламента правительству.

Парламент как высший представительный орган власти возник в XIII в. в Англии, которая явилась первой страной, где были преодолены произвол и бесконтрольность власти короля. Парламент обоснованно называют сыном налогов. Еще в 1314 г. Генеральные штаты сформулировали положение о том, что «налоги должны взыскиваться с согласия представителей налогоплательщиков». Народ через парламент сам определяет, сколько и с кого собрать в казну; сколько тратить казенных денег и на что. Вместе с тем Генеральные штаты созывались нерегулярно, не могли утверждать законы и главным образом давали свое согласие на введение тех или иных налогов.

В начале XIV в. парламент разделился на две палаты. В палате лордов заседала духовная и светская знать. Палату общин составляли выборные представители от мелкого и среднего дворянства и горожан. Парламент стал давать согласие на налог, т. е. приобрел право финансового контроля по отношению к королевской власти. Сословия могли подавать петиции (просьбы и предложения) и участвовать в утверждении законов, т. е. в законодательной деятельности государства.

Буржуазная революция в Англии началась в 1640 г. с созыва королем Карлом I (1600—1649) парламента, просуществовавшего до 1653 г. и названного Долгим. Парламент требовал от короля поделиться властью. Вначале Карл I шел на уступки, но затем многие годы конфликтовал и боролся с парламентом. Он попробовал собственной властью установить налоги, но парламент потребовал привлечь к ответственности тех чиновников, которые взимали такие незаконные налоги. После революции 1648 г. был провозглашен принцип, в соответствии с которым все налоги должны были вводиться с согласия парламента. Билль о правах 1689 г. окончательно закрепил за парламентом право утверждения всех государственных доходов и расходов.

Главная причина образования США (1765 г.) как единого государства непосредственно связана с борьбой за право принимать бюджет. Англия надумала облагать налогами американцев без их на то согласия. Жители колонии отказались платить введенные налоги, полагая, что вопрос о том, какие налоги платить и как распоряжаться своими средствами, должны решать они сами через своих выборных представителей.

Бюджет как общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее XVII в., а во Франции — накануне Великой французской революции 1789 г. Основной причиной революции послужили противоречия по поводу новых налогов, возникшие между королем и сословиями. В 1789 г. Людовик XVI (1754—1793) созвал Генеральные штаты и потребовал от них утвердить новые налоги, но депутаты третьего сословия (податного) не подчинились.

Во Франции бюджетное право получает свое развитие в тот период, когда Конституция 1791 г. установила порядок утверждения бюджета нарламентом. С этого времени утверждение бюджета народным представительством начинает входить в жизнь всех европейских народов.

В конце XVIII — начале XIX в. практически все государства Европы имели свои бюджеты, в которых были предусмотрены доходы и расходы казны на текущий год. Необходимо отметить, что во многих странах мира (Англия, Франция, Россия) первые бюджеты были строго засекречены. Так, во Франции в 70-х гг. XIX в. существовали законы, согласно которым запрещалось обсуждать финансовую деятельность государства, разглашать сведения о бюджете — такие проступки карались смертной казнью.

В XIX в. бюджет был «оружием» народа против злоупотреблений властей: появилась возможность контроля исполнительной власти со стороны парламента. В условиях парламентаризма одним из требований стало точное отражение в бюджете состояния государственного хозяйства, включение в него всех доходов и расходов государства без изъятий и ограничений, без смещения и уменьшения одной суммы за счет другой. Бюджет должен был быть публичным, т. е. составляться таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его «язык» и отображаемые в нем суммы, за которыми всегда скрываются определенные отношения. Необходимо было обеспечить такое свойство бюджета, как его специализация. Бюджетные росписи подразделялись на категории, главы, параграфы и статьи. После того, как парламент утвердил подобный специализированный бюджет, правительство уже не имеет права переводить суммы из одного параграфа сметы в другой, с одного назначения на другое. Только при таком условии государство может рассчитывать на упрочение своего положения, основанного на доверии к государственным финансам страны.

Многие исследователи вкладывали в понятие «бюджет» прежде всего правовое содержание, определяя государственный бюджет как акт, предусматривающий предварительное одобрение государственных доходов и расходов. Для того чтобы все цифры бюджета имели общеобязательную силу, необходимо придать ему силу закона. И формально бюджет есть акт законодательной власти, утвержденный ею закон или декрет.

Под бюджетным правом понималось право народа обсуждать и утверждать государственный бюджет через своих выборных представителей в парламенте и осуществлять контроль за его исполнением. Рассмотрение бюджета необходимо было сделать гласным, открытым. Кроме того, ежегодное обсуждение бюджета парламентом становилось своеобразным отчетом правительства, смотром его деятельности.

Схожие процессы происходили и в Российской империи, о чем будет рассказано в соответствующих параграфах учебника.

В современной России 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации (введен в действие 1 января 2000 г.). Это первый кодифицированный источник бюджетного права, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В правовом смысле бюджет — эго прежде всего закон (на муниципальном уровне — правовой акт представительных органов муниципальных образований), разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством Российской Федерации, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом Российской Федерации.

В ст. 11 БК РФ нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», в котором закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации — в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.