Советская земельная политика

Радикальное изменение земельного строя произошло после революции 1917 года, и результаты этого изменения были реализованы в знаменитом Декрете о земле, в основу которого легли 242 наказа крестьян делегатам I Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов. Очередное изменение земельного строя, как и все предыдущие земельные реформы в России, было обусловлено необходимостью решения государственно-политической задачи — как еще партии рабочего класса, составлявшего абсолютное меньшинство населения страны, взять и удержать власть, кроме как реализуя наказ основной части населения — крестьянства.

Декрет отменил частную собственность на землю (она стала народным достоянием) и установил приоритет пользованию землей грудящимися. Согласно следующему декрету ВЦИК «О социализации земли» (1918 г.), также разработанному в соответствии с «крестьянскими наказами», земля без всякого выкупа переходила в пользование всего трудового народа. Распределение земли должно было производиться на уравнительно-трудовых началах по нормам, посильным для каждого отдельного хозяйства и дававшим возможность его безбедного существования.

Впрочем, достаточно скоро, по мере укрепления власти большевиков крестьянские наказы были забыты. А новые государственные решения уже диктовали крестьянству волю победившей пролетарской партии. Земля перешла в государственную собственность, личный интерес крестьян игнорировался — ставка делалась на принуждение и, в некоторой степени, — на сознательность их беднейшей части (первые шаги в этом направлении были сделаны уже в начале 1919 года, в частности — принятое ВЦИК Положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию»).

В условиях Гражданской войны посредством продразверстки у крестьян изымались не только излишки зерна, но и та часть, которая была необходима для прожития и ведения хозяйства. Поэтому, даже получив землю, крестьяне не могли воспользоваться результатами своих трудов — продразверстка подрывала экономические стимулы развития сельского хозяйства.

После перехода от военного коммунизма к НЭПу нату ральный продовольственный налог был заменен единым сельскохозяйственным налогом. В сельском хозяйстве тех лет переплелись элементы различных общественно-экономических укладов: патриархального, мелкотоварного, государственного капитализма, социализма. Преобладали же мелкие крестьянские хозяйства. По мере восстановления сельского хозяйства шел и подъем индивидуальных крестьянских хозяйств. Это естественным образом вело к изменению социальной обстановки на селе: постепенно возрастала доля середняков, которые стали главной производительной силой сельского хозяйства.

Такому положению соответствовали и земельные отношения того времени. В частности, трудовые хозяйства, в которых был временный недостаток рабочей силы, или пострадавшие от стихийных бедствий могли сдавать землю в аренду при условии, что арендаторы всю имеющуюся в их пользовании землю обрабатывали собственным трудом (т.е. была разрешена «трудовая аренда»).

Но такие земельные отношения и система сельскохозяйственного производства не соответствовали задачам индустриализации страны и построения социалистического общества. Последующее изменение в сфере сельскохозяйственного землепользования вновь было обусловлено решением государством политической задачи — ускоренной индустриализацией, которая с учетом ее объемов и темпов была не столько экономической, сколько именно политической задачей. Для решения этой задачи требовались значительные людские ресурсы. Поэтому в кратчайшие сроки и весьма жестко была проведена коллективизация крестьянства.

Наряду с массовой кооперацией крестьянства в колхозы (краткосрочная задача: конец 20-х — начало 30-х годов), в целом земельные отношения, сложившиеся в СССР, предусматривали:

• — применение преимущественно административных методов и внеэкономического принуждения при регулировании земельных отношений;
• — укрепление правового статуса государственных сельскохозяйственных предприятий (совхозов);
• — большое количество ограничений в личном секторе земледелия (так, ст. 46 Положения о социалистическом землеустройстве запрещала рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птиц, огороды);
• — опору на добросовестность крестьян без увязки с их личной заинтересованностью в результатах производства.

В результате национализации земли и ее полного исключения из гражданского оборота весьма существенно изменился порядок правового регулирования земельных отношений, который стал носить в основном публично-правовой характер. Нормы гражданского права оказались неприменимы для земельного регулирования, так как отношения, связанные с использованием земли в условиях СССР, не носили эквивалентного имущественного характера. Указанные выше обстоятельства лежали в основе формирования в СССР земельного права как самостоятельной, преимущественно публично-правовой, отрасли.

В первые же годы после революции непросто были приняты новые земельные акты. Однако появился Земельный кодекс РСФСР 1922 года (присутствие кодифицированного законодательного акта уже позволяло судить о наличии соответствующей отрасли законодательства — сначала это было земельно-колхозное право, а в 1938 году на Первом совещании научных работников земельное право было признано в качестве самостоятельной области правовых наук).

Следует отметить, что в первые послереволюционные годы, даже при отсутствии основного условия личной свободы — частной собственности (т.е. залога имущественной самостоятельности), в советской России прослеживался курс на раскрытие индивидуальных свойств личности. Однако после коллективизации образ жизни сельского населения (а именно сельское население тогда было преобладающим) на несколько десятилетий приобрел черты воссоздания общинно-коллективного земледелия (а по существу, крепостного: отсутствие паспортов, трудовая повинность, изъятие урожаев, приусадебных участков и т. п.).

Определенное смягчение личного положения крестьянства произошло во второй половине 50-х — начале 60-х годов. Однако это оказалось сопряжено с ухудшением их материального положения — началась кампания по сокращение площадей ЛИХ и поголовья скота в них (предполагалось, что это повысит эффективность труда в общественном секторе — без адекватного экономического стимулирования крестьянин с большей отдачей трудился на своем личном хозяйстве, нежели в колхозе или совхозе).

В целом система земельных отношений в СССР до самых последних лет его существования была ориентирована на сельскохозяйственное производство в крупных государственных предприятиях и (c)государственных колхозах, работники которых не являлись собственниками земли и имущества и, фактически, не были заинтересованы в улучшении производства и повышении плодородия земель.

Было чересчур ограничено личное подворье. Так, согласно действующему тогда земельному законодательству площадь приусадебных участков у рабочих совхоза не могла превышать 0,3 га; у учителей, врачей и других специалистов, проживающих и работающих в сельской местности — 0,25 га, у других постоянных жителей сельской местности — 0,15 га. Если же рабочий совхоза менял работу', то его приусадебный участок урезался до 0,15 га.

Система государственного управления земельными ресурсами была громоздка и (так же, как и во многих других отраслях экономики) не позволяла оперативно реагировать на те или иные изменения в производственных процессах (а они усложнялись — производительные силы развивались, в том числе и в силу научнотехнического прогресса).

Так, в условиях, когда земля фактически была выведена из системы гражданско-имущественных отношений, при решении почти всех вопросов регулирования землепользования преобладали административно-командные методы (соответственно, фактор заинтересованности землепользователя в повышении рациональности использования своей земли не имел сколь-либо существенного значения — такие вопросы решались путем директивных указаний).

Даже вопросы перераспределения земли (для предоставления ее садоводам и другим категориям граждан) при всей, казалось бы, универсальности и эффективности административных методов оказывались труднореализуемыми на практике — фактически, при отсутствии экономических стимуляторов, однажды распределенная (предоставленная государством) земля оказывалась недоступной для последующего перераспределения.

Особенно наглядно это проявлялось в городах, где при наличии нерационально используемых или даже пустующих территорий продолжалось расширение их границ, главным образом, за счет примыкающих к ним сельскохозяйственных угодий, поскольку прежние землепользователи, не желавшие просто так лишаться своей земли, находили возможности для отстаивания своих интересов в органах управления.

И к концу 80-х годов значительная часть ученых и практиков пришли к выводу о том, что:

• — необходимо осуществить передачу земли и другого имущества в собственность крестьян, с тем чтобы основным стимулом в их работе стало чувство собственника (и связанная с ним экономическая заинтересованность),
• — оптимизировать структу ру землепользования только административными методами невозможно — нужны рыночные саморегуляторы,
• — только экономическая мотивация способна побудить отказаться правообладателя от ненужной ему земли. Причем эта мотивация должна сочетать в себе негативную составляющую — плата за землю, и позитивную — земельный рынок, позволяющий с выгодой для себя уступить ненужную землю.

Все это означало неизбежность изменения природы сложившихся земельных отношений — от административнораспределительных — к преимущественно рыночным отношениям.

Возврат к рыночным отношениям в аграрном землепользовании, так же, как и в других сферах экономики, произошел в ходе комплексной политической, экономической и социальной реформы конца 80-х — начала 90-х годов.

Контрольные вопросы:

• 1. Охарактеризуйте Декрет о земле 1917 года.
• 2. Какими были земельные отношения в период НЭПа?
• 3. В чем особенности земельного строя советского периода?
• 4. Как проявлялась необходимость перехода к рыночным земельным отношениям?