Институциональная основа защиты окружающей среды в Европейском Союзе

Функционирование каждого из институтов ЕС затрагивает проблемы окружающей среды: Совет нередко заседает в составе на уровне министров экологии государств-членов, в Парламенте действует Комитет по вопросам окружающей среды, здравоохранению и защите прав потребителей, в Комиссии сформирован Генеральный директорат XI (по вопросам окружающей среды). Также создано специальное экологическое учреждение — Европейское агентство по окружающей среде. Функционирует и специальный структурный фонд ЕС — Фонд солидарности, который в том числе поддерживает экологические проекты.

Особенно следует отметить Суд ЕС, который внес большой вклад в развитие и становление экологического права ЕС.

Начиная с конца 1970;х гг., решения Суда Европейских сообществ стали служить утверждению экологического направления в качестве одного из основных в деятельности ЕЭС. Так, можно отметить два прецедентных решения по делам, возбужденным Комиссией против Италии в связи с тем, что последняя не приняла мер к реализации положений директивы, касающейся чистящих средств, и директивы о содержании серы в определенных видах жидкого топлива и тем самым нарушила и ст. 100 Римского договора 1957 г.

Судебная практика Важным прецедентом стало дело ADBHU (1983)', суть которого состояла в следующем. Ассоциация ADBHU оспаривала правомерность Директивы № 75/439/ЕЭС, которая была направлена на защиту окружающей среды от загрязнения отработанными маслами, поскольку она противоречит принципам свободы торговли, свободного движения товаров и свободы конкуренции. В деле ADBHU Суд отметил, что, несмотря на то что в ст. 2 Договора об учреждении ЕЭС среди целей Сообщества отсутствует охрана окружающей среды, она все же является целью Сообщества. Следует подчеркнуть, что это мнение было высказано Судом еще в тот период, когда Договор не содержал специальных экологических положений. Это решение Суда по существу предвосхитило включение в Договор новых «экологических» статей.

Мнение Суда о том, что защита окружающей среды составляет одну из ключевых целей Сообщества, было усилено и получило развитие в решении по делу «Комиссия против Дании» (Danish Bottles case, 1988), где Суд ЕС признал в принципе правомерность введения торговых ограничений в целях защиты окружающей среды. Иными словами, Суд подтвердил тезис, что интеграционный процесс (основной целью которого является экономический рост) и координация деятельности государств-членов в сфере охраны окружающей среды — это две стороны одной медали.

Однако далеко не всегда Суд выносит решения, отвечающие природоохранным интересам. Например, в деле Гринпис против Комиссии ЕС (Stichting Greenpeace Council v. EC Commission, 1998), касающемся финансирования Комиссией проекта Испании о сооружении двух электростанций на Канарских островах, Суд ЕС по формальным основаниям отклонил иск.

Статистику Суда ЕС по вопросам экологии можно назвать положительной. Многие решения создают впечатление, что политические соображения превалировали над защитой окружающей среды. Среди^[1]

таких дел можно назвать дело о традиционных способах охоты Франции, Бельгийский запрет на мусор, дело Гринпис о Канарских островах и Финское дело о налогообложении энергии. При этом во многих решениях Суд однозначно вставал на сторону защиты окружающей среды против иных защищаемых Договором ЕС интересов.

Дела по вопросам окружающей среды, рассмотренные Судом, характеризуются следующими моментами: более 60% дел основаны на ст. 226 Римского договора 1957 г., согласно которой полномочие на инициирование дела предоставляется только Комиссии; усиление обеспечения экологического права одной страны-участницы по отношению к другой, предусмотренное ст. 227 Римского договора, носит исключительно теоретический характер: ни одного такого дела не было представлено Суду; процессуальное производство в Суде по смыслу ст. 226 предваряется досудебной процедурой, проводимой между Комиссией и страной-участницей (более 90% дел по вопросам окружающей среды, инициированных по ст. 226, предварительно рассматривались Судом ЕС). Есть категория дел, где страна-участница ЕС не имплементировала требования директив ЕС в национальное законодательство либо сделала это неполно или некорректно.

В настоящее время благодаря Маастрихтской поправке к Договору, касающейся выполнения решений Суда, государства-члены получили более серьезный стимул для надлежащего выполнения законодательства Сообщества в области охраны окружающей среды. Изменения, одобренные в Маастрихте, означают, что в случае, если Комиссия сочтет, что государство-член не выполнило решения Суда, она может, в конечном счете, отправить дело обратно в Суд с рекомендацией выплаты государством-членом точно определенной штрафной неустойки. Окончательное решение о наложении штрафа и его размере будет оставаться за Судом.

Несмотря на то что Маастрихтский договор далее не касается данной проблематики, последующая неспособность государства-члена уплатить штраф, наложенный на него указанным образом, может повлечь замораживание значительных денежных выплат из структурных фондов Сообщества или денежных переводов из других источников, например, из отдела гарантий Сельскохозяйственного фонда.

Судебная практика В последнее время Суд ЕС рассмотрел много споров, затрагивающих экологическую проблематику. Так, например Судом были рассмотрены следующие вопросы: имплементации Орхусской конвенции (Case С-240/09 Lesoochranarske zoskupenie VLK v Ministerstvo zivotneho prostredia Slovenskej republiky, Case C-71/10 Office of Communications v Information Commissioner), сохранения биоразнообразия (Case C-2/10 Azienda Agro-Zootecnica Franchini Sari and Another v Regione Puglia), изменения климата (Case C-366/10 Air Transport Association of America and Others v Secretary of State for Energy and Climate Change), использование генетически-модифицированных организмов (Case C-442/09 Bablok and Others v Freistaat Bayern) и т. д.

Европейское агентство по окружающей среде было учреждено Регламентом Совета № 90/1210, который также учредил и Европейскую сеть информации и наблюдения за окружающей средой. Эта Сеть охватывает все национальные сети государств-членов, национальные опорные пункты по сбору информации и тематические центры по обработке информации в государствах-членах.

Агентство стало функционировать с конца 1993 г., его штаб-квартира расположена в г. Копенгаген. Агентство призвано предоставлять ЕС и государствам-членам объективную информацию на европейском уровне, позволяющую им принимать адекватные меры по охране окружающей среды, оценивать результаты таких мероприятий и обеспечивать общественность соответствующей информацией о состоянии окружающей среды и с этой целью оказывать необходимую научную и техническую поддержку.

Для достижения вышеперечисленных целей Агентство решает следующие задачи:

• • учреждает, совместно с государствами-членами, и координирует сеть, включающую в себя основные элементы компонентов национальных информационных сетей, национальные координационные центры и тематические центры. В этом контексте Агентство ответственно за сбор, обработку и анализ данных;
• • обеспечивает ЕС и государства-члены объективной информацией, необходимой для определения и проведения правильной и эффективной политики в отношении окружающей среды;
• • регистрирует, сопоставляет и оценивает данные по состоянию окружающей среды, делает экспертные доклады о качестве, чувствительности и нагрузке на окружающую среду в пределах территории ЕС, обеспечивает единообразие критериев оценки данных по окружающей среде, применяемых во всех государствах-членах;
• • оказывает помощь в обеспечении сравнимости данных по окружающей среде на европейском уровне, а если необходимо, поощряет соответствующими средствами совершенствование гармонизации методов измерений;
• • содействует инкорпорации европейской информации по окружающей среде в международные программы мониторинга окружающей среды, которые приняты ООН и ее специализированными учреждениями;
• • содействует мероприятиям по мониторингу окружающей среды путем соответствующей основанной в докладе поддержки (включая помощь в проведении опросов, в процессе предоставления докладов государств-членов и анализа результатов), в соответствии с долгосрочной рабочей программой и целями координирующего доклада;
• • обеспечивает широкое распространение достоверной информации об окружающей среде. Агентство публикует доклады о состоянии окружающей среды каждые три года;
• • стимулирует развитие и применение техники предвидения изменения окружающей среды так, чтобы адекватные охранные мероприятия могли быть предприняты своевременно;
• • стимулирует развитие методов оценки стоимости ущерба окружающей среде и стоимости превентивных, защитных и восстановительных действий в отношении окружающей среды;
• • стимулирует обмен информацией по лучшим технологиям, доступным для уменьшения ущерба окружающей среде; и др.

Приоритетные сферы деятельности Агентства включают по возможности все элементы, позволяющие ему собирать информацию, дающую возможность описать существующее и предполагаемое состояние окружающей среды со следующих точек зрения: качества окружающей среды; нагрузки на окружающую среду; чувствительности окружающей среды.

Приоритеты отдаются следующим областям работы: качество воздуха и выбросы в атмосферу; качество воды, загрязняющие вещества и водные ресурсы; состояние почвы, флоры, фауны и биотопов; землепользование и природные ресурсы; регулирование отходов; шумовые загрязнения; химические вещества, которые заражают окружающую среду; охрана побережья и морской среды.

Доходы Агентства состоят из субсидий ЕС, входящих в основной бюджет ЕС, и из платежей за предоставляемые услуги. Агентство также активно сотрудничает с другими организациями, такими как Европейское космическое агентство (ЕКА), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Совет Европы и Международное энергетическое агентство, так же, как и с ООН и ее специализированными учреждениями, Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ).

Фонд солидарности ЕС размером в 1 млрд евро был учрежден Регламентом Совета ЕС № 2012/2002 для борьбы с последствиями крупных стихийных бедствий на территории государств-членов и государствкандидатов на вступление в ЕС. Его учреждение явилось ответной реакцией ЕС на наводнения, которые имели место летом 2002 г. в Австрии, Германии, Франции и Чехии. Эти наводнения нанесли серьезный материальный ущерб и имели тяжелые гуманитарные последствия, надолго парализовав нормальное течение жизни в указанных государствах.

Регламент № 2012/2002, который одновременно является Уставом Фонда, в п. 2 ст. 2 определяет, что стихийное бедствие считается крупным, если хотя бы в одном из затронутых им государств оно наносит ущерб, оцениваемый в 3 и более млрд евро в ценах 2002 г. либо составляющий более 0,6% ВВП.

В порядке исключения соседние государства и государства — кандидаты на вступление в ЕС, пострадавшие от того же стихийного бедствия, могут также рассчитывать на помощь из средств Фонда. Регионы, пострадавшие от стихийных бедствий, не подпадающих под определение «крупные», также могут претендовать на помощь из средств Фонда, если последствия таких бедствий длительное время и серьезно влияют на условия жизни большей части населения и экономическую стабильность. Объем ежегодной помощи в таких случаях ограничивается 7,5% от ежегодной суммы средств, находящихся в распоряжении Фонда.

Отметим две частные инициативы: в 2004 г. был учрежден Форум судей ЕС, специализирующихся на защите окружающей среды (EU Forum of Judges for the Environment)¹, а в 2012 г. — Европейская сеть природоохранных прокуроров (Association Of European Network Of Prosecutors For The Environment)^[2][3]. Обе организации сотрудничают с Еврокомиссией и способствуют повышению эффективности имплементации правовых актов.

• [1] Association de defense de bruleurs d’huiles usages (ADBHU) — Ассоциация по защитезанимающихся сжиганием отработанных масел, была создана в 1980 г. во Франции длязащиты интересов производителей, дилеров и потребителей устройств для сжиганияотработанного дизельного топлива и отработанных масел.
• [2] URL: http://www.eufje.org.
• [3] URL: http://www.environmentalprosecutors.eu