Таможенное регулирование нефтяной отрасли России

Составной частью концепции таможенно-тарифного регулирования нефтяной отрасли России являются экспортные пошлины. Они представляют собой еще один механизм изъятия ресурсной ренты, так как привязаны к колебаниям мировых цен на нефть.

Наличие экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты существенно отличает российскую систему налогообложения нефтяного сектора от систем налогообложения, применяемых как в развивающихся странах, так и в развитых нефтедобывающих странах (в США, Канаде, Норвегии, Великобритании)^[1]. Роль экспортных пошлин в структуре нефтегазовых доходов РФ очень велика: до 2015 г. они занимали около 60% нефтегазовых доходов бюджета, а с 2015 г. их доля хоть и снизилась до 41—46%, но остается значительной (Рис. 27).

Российский законодатель объясняет целесообразность использования экспортных пошлин возможностями:

• — уравновесить внутренние и внешние цены, обеспечить равную доходность поставок на внутренний и внешний рынки, создать еще один канал пополнения бюджета;
• — поддерживать на внутреннем рынке более низкие цены на производимые товары по сравнению с ценами мирового рынка;
• — влиять на структуру поставок, ограничивать при необходимости вывоз за пределы страны товаров, важных для защиты экономической безопасности страны¹.

Первые годы реформ ставка экспортной пошлины была относительно постоянной, не менялась в течение года и более. С 2002 г. законодательно установлен механизм определения предельной ставки экспортной пошлины в зависимости от уровня мировой цены (прообраз прогрессивной шкалы), что повысило предсказуемость налоговой нагрузки. С 2004 г. в полном объеме введена прогрессивная шкала для расчета предельной ставки экспортной пошлины: при цене на нефть выше 182,5 долл./т (25 долл./барр.) уровень налоговых изъятий повышен до 65% с каждого дополнительного доллара экспортной выручки.

В России экспортные пошлины являются одним из важнейших источников доходов государственного бюджета, их фискальная роль чрезвычайно велика. По расчетам аналитиков, в последние годы доля экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты составила 15—16% доходов консолидированного бюджета^[2][3]. Основная часть поступлений экспортных пошлин приходится на сырую нефть (Рис. 28), однако их доля в структуре ВВП упала более чем вдвое с 2015 г. и продолжает снижаться.

Как и с НДПИ, ставки пошлин подвергаются частым корректировкам. Наиболее крупным событием были изменения налогового регулирования 2011 г., которые известны как режим «60—66—90»^[4], имеющий следующие основные черты:

• — снижение предельной ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть с уровня 65 до 60%;
• — унификация ставок вывозных таможенных пошлин на светлые и темные нефтепродукты и введение единой ставки на уровне 66% от ставки вывозной таможенной пошлины на нефть;
• — установление ставки вывозной таможенной пошлины на бензин на уровне 90% от ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть.

Рис. 28. Динамика доходов федерального бюджета от вывозных таможенных пошлин на нефть сырую в 2010—2016 гг.

• ? — Фактическое исполнение по состоянию на 31 дерабря каждого года,
• —% к ВВП

Источник: составлено О. А. Львовой по данным Министерства финансов об исполнении федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2013, 2014, 2015, 2016 гг. URL: https://www.minfin.ru/.

Основная цель введения режима «60—66—90» в 2011 г. заключалась в обеспечении повышения доходности в сегменте разведки и добычи за счет перераспределения доходов от первичной переработки нефти, уровень которых был высок. При этом должны были быть решены несколько задач:

• — рост добычи и экспорта нефти;
• — стимулирование модернизации и закрытие (сокращение) неэффективной первичной переработки (прежде всего мини-НПЗ);
• — компенсация выпадающих доходов бюджета из-за снижения ставки пошлины на нефть поступлением других «нефтяных» налогов.

Правительство также имеет право устанавливать особые формулы расчета ставок вывозных таможенных пошлин на сырую нефть в отношении сверхвязкой нефти и нефти сырой с особыми физико-химическими характеристиками.

Ставка экспортной пошлины на нефтепродукты, за исключением сжиженных углеводородных газов (СУГ), в соответствии налоговым маневром 2011 г., рассчитывалась ежемесячно как ставка предельной экспортной пошлины на нефть, умноженная на расчетный коэффициент, зависящий от вида нефтепродукта.

Предполагалось, что изменение таможенно-тарифного регулирования нефтепродуктов 2011 г. даст следующие результаты:

• — повышение ставки вывозной таможенной пошлины на мазут будет стимулировать доходность вторичных процессов нефтепереработки (гидрокрекинга и каталитического крекинга) и стимулировать российские нефтяные компании к инвестированию средств в модернизацию нефтеперерабатывающих заводов, повышению глубины переработки;
• — введение единой ставки вывозной таможенной пошлины на большую часть светлых нефтепродуктов (за исключением бензиновых фракций) и темные нефтепродукты в размере 66% от ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть должно было существенно снизить уровень субсидирования экспорта мазута;
• —объем ожидаемых дополнительных доходов государства в результате повышения пошлин на нефтепродукты, снижения объема первичной нефтепереработки, увеличения экспорта сырой нефти, пошлины на которую должны уплачиваться по более высокой ставке, позволял снизить максимальную ставку вывозной таможенной пошлины на нефть до 60%.

Однако, согласно наблюдениям, корректировки регулирования, закрепленные Постановлениями правительства № 1155, № 719 и другими документами этого периода, не дали нужного эффекта в полной мере, что проявилось в следующем:

• — первичная переработка осталась выгодней экспорта сырой нефти, в результате экспорт мазута не сократился в ожидаемом объеме, глубокая переработка нефти развивается недостаточными темпами, налицо определенное выпадение доходов федерального бюджета. По оценкам специалистов Сколково, при избыточном экспорте мазута и газойля федеральный бюджет ежегодно недополучал 10—20 млрд долл, из-за разницы в пошлинах на нефть и нефтепродукты^[5];
• — сохранение пошлины на бензины в размере 90% не создало достаточных стимулов для модернизации российских НПЗ, не стимулировало инвестиции в строительство установок каталитического крекинга;
• — из-за более низкой ставки экспортной пошлины на дизельное топливо экономическая эффективность его производства оказалась выше, чем автомобильного бензина. Это может приводить к риску возникновения дефицита бензина при недостаточном уровне модернизации отрасли, стимулировать избыточное производство дизтоплива;
• — нефть внутри страны продается по цене ниже мировой на величину экспортной пошлины. Поэтому на внутреннем рынке можно говорить об упущенной выгоде для производителя в размере экспортной пошлины.

Еще одной особенностью таможенно-тарифного регулирования в России является то, что экспортные пошлины не уплачиваются в случае экспорта нефти на территорию стран, являющихся участниками Таможенного Союза. Это, с одной стороны, укрепляет экономические и политические связи со странами СНГ, дает мультипликативный эффект для экономики стран Таможенного Союза (Киргизия, Казахстан, Белоруссия, проч.), предоставляет определенные дополнительные возможности России при транспортировке нефти через эти страны. Но, с другой стороны, особый режим экспортных пошлин для стран Таможенного Союза снижает наполняемость российского бюджета, увеличивает объемы неявного субсидирования экономики входящих в Союз стран. Потери российского бюджета от беспошлинных поставок нефти, например, в 2013 г. в Белоруссию составили 6,5 млрд долл. В связи с этим позитивный эффект от подобного регулирования для России не очевиден.

В целом обоснованность использования экспортных пошлин вызывает серьезные сомнения, так как:

• • относительно низкие цены на энергоресурсы внутри страны препятствуют их эффективному использованию;
• • тормозятся процессы модернизации нефтепереработки, замедляются инвестиционные процессы;
• • национальная экономика субсидируется, однако общество, являющееся собственником природных недр, не получает выгоды от снижения цен на конечные товары;
• • снижается транспарентность принятия операционных, инвестиционных, финансовых решений;
• • компании получают адресные льготы по экспортной пошлине и НДПИ.

Тем не менее приведенные доводы не являются однозначной рекомендацией одномоментной отмены экспортных пошлин. Многолетняя практика использования в России экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты позволяет утверждать, что реформирование системы экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты является чрезвычайно серьезной экономической мерой, требующей комплексного и поэтапного подхода, глубокой оценки макроэкономических и микроэкономических последствий таких решений.

• [1] Несмотря на то что экспортные пошлины в том или ином виде применяют около40 стран (преимущественно развивающихся), экспортная пошлина именно на нефтьприменяется редко.
• [2] Примером такого использования экспортной пошлины явился так называемыйбензиновый кризис весны 2011 г.: в целях ограничения экспорта бензина и насыщениявнутреннего рынка была введена повышенная ограничительная экспортная пошлинана бензин.
• [3] Рассчитано на основе данных, приведенных в кн.: Бобылев Ю. Н., Идрисов Г. И., Синельников-Мурылев С. Г. Экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты: необходимость отмены и сценарный анализ последствий. М.: Издательство Института Гайдара, 2012; Российский статистический ежегодник. 2013. М.: Росстат, 2013. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rossta
• [4] Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08 2011 № 716 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря2010 г. № 1155. URL: http://poisk-zakona.ru/1993.html (дата обращения: 11.01.2015).
• [5] Выгон Г., Рубцов А., Ежов С, Козлова Д. Система «60—66—90—100» и сценарииразвития нефтепереработки в России // Энергетический центр Московской школыуправления СКОЛКОВО. Февраль, 2013.