Конституционно-правовые статусы члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы

Под конституционно-правовым статусом члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы понимается, прежде всего, совокупность полномочий парламентария, т. е. совокупность его прав и обязанностей, а также формы его работы и гарантии деятельности.

В понятие «конституционно-правовой статус парламентария» также входит описание порядка занятия членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы должности парламентария, оснований прекращения его полномочий и ответственность.

Точка зрения

Ядром конституционно-правового статуса депутата, бесспорно, являются поднови мочия депутата, состоящие из его прав и обязанностей. Понятие конституционно-правового статуса депутата следует отличать от понятия депутатского мандата. Депутатский мандат определяет характер взаимоотношений депутата как представителя с представляемыми избирателями, гражданским обществом. Конституционно-правовой статус — закрепленное в конституционно-правовых нормах положение депутата, определяемое характером депутатского мандата. Депутатский мандат — элемент, составная часть конституционно-правового статуса^[1].

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации работают на постоянной и профессиональной основе. Парламентарии осуществляют полномочия, направленные на реализацию функций представительного учреждения. Они представляют интересы прежде всего российских избирателей в целом, если речь идет о Государственной Думе, или граждан, проживающих на территории того или иного субъекта РФ, если речь идет о Совете Федерации, разрабатывают и принимают законы, осуществляют контроль над деятельностью исполнительных органов власти.

В деятельности парламентария может возникать конфликт интересов, который требует разрешения. Нормативное определение конфликта интересов в данном случае сформулировано более узко, чем в сфере гражданской службы. В случае если владение парламентарием, приносящим доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), может привести к конфликту интересов, он обязан передать их в доверительное управление. К досрочному прекращению деятельности парламентария приводит открытие (наличие) счетов (вкладов), хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владение и (или) пользование иностранными финансовыми инструментами членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, их супругами и несовершеннолетними детьми.

Основными формами деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются:

• 1) участие в заседаниях палат;
• 2) участие в работе комитетов и комиссий, включая согласительные комиссии и рабочие группы;
• 3) участие в парламентских слушаниях;
• 4) внесение законопроектов в Государственную Думу;
• 5) внесение парламентского запроса;
• 6) направление депутатского запроса;
• 7) обращение с вопросами к членам Правительства России на заседании соответствующей палаты;
• 8) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.

Парламентарии обязаны присутствовать на заседаниях палаты. О невозможности присутствовать на заседании Государственной Думы депутат, в частности, обязан информировать Председателя палаты и руководителя соответствующей фракции. Уважительными причинами отсутствия депутата на заседании являются:

• — направление в командировку; участие в выполнении поручений палаты и ее Совета;
• — исполнение предусмотренных законодательством гражданских обязанностей;
• — временная нетрудоспособность; отпуск; рождение ребенка; регистрация брака;
• — смерть близких родственников;
• — иные семейные обстоятельства, а также обстоятельства непреодолимой силы.

Заявление о передаче своего голоса другому депутату в период отсутствия составляется на имя Председателя Государственной Думы на денутатском бланке с указанием причины отсутствия, времени, а также с указанием того, как распорядиться голосом при голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой. Прямых санкций за нарушение этого порядка в законодательстве нс установлено.

Точка зрения

О возможности отсутствовать… Первое — во всяком законодательном собрании HP отсутствие членов или, лучше сказать, «абсентеизм» есть зло; второе — зло это настолько серьезно, что оправдывает ограничительные правила. Можно указать на следующие неудобства, приносимые абсентеизмом, членов собрания: легкость нарушения обязанностей; случаи небрежности; привлечение менее способных лиц; бездействие собрания, когда нет налицо количества членов, требуемого для действительности его актов; возможность неожиданностей (принятие одиозных решений, благодаря отсутствию некоторых членов); уменьшение влияния собрания на народ^[2].

Парламентарии могут обращаться по вопросам, связанным с их деятельностью, в государственные органы и органы местного самоуправления, общественные объединения и организации. При этом парламентарии должны соблюдать положения о недопустимости разглашения сведений, составляющих государственную тайну, об ограничении распространения иных сведений, относимых законом к информации с ограниченным доступом. Вмешательство членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается.

Важной формой деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы являются работа с избирателями. Члены Совета Федерации рассматривают индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации, а также осуществляют прием граждан в приемной Совета Федерации согласно графику приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, утвержденному Председателем Совета Федерации.

Депутат Государственной Думы, входивший в качестве кандидата в региональную группу кандидатов федерального списка, поддерживает связь с избирателями территории, которой соответствовала эта региональная группа кандидатов (в субъекте РФ, группе субъектов РФ, части территории субъекта РФ). Депутат, входивший в качестве кандидата в общефедеральную часть федерального списка, поддерживает связь с избирателями в субъекте (субъектах) РФ, не охваченном (охваченных) региональными группами кандидатов, между которыми распределены депутатские мандаты, а при необходимости — ином субъекте (иных субъектах) РФ. Для такого депутата субъект (субъекты) РФ определяется (определяются) фракцией в Государственной Думе. В соответствии с Регламентом Государственной Думы для работы с избирателями депутату предоставляется одна неделя каждого месяца (в период выборов — две недели). Депутат, поддерживая связь с избирателями, должен:

• — рассматривать обращения избирателей и способствовать разрешению поставленных в них вопросов;
• — лично вести прием граждан (не реже одного раза в месяц);

информировать избирателей о своей деятельности во время встреч с ними (не реже одного раза в полгода), а также через СМИ и с помощью других мер, обеспечивающих связь с избирателями.

Гарантиями деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы являются их полномочия, позволяющие реализовывать функции Федерального Собрания. К гарантиям деятельности парламентария относится также депутатский иммунитет.

Под депутатским иммунитетом понимается неприкосновенность парламентария в течение срока полномочий, т. е. невозможность его уголовного и административного преследования со стороны исполнительных или иных органов власти.

Депутатский иммунитет не является личной привилегией, а носит публично-правовой характер, служит публичным интересам обеспечения независимости и самостоятельности члена парламента в его деятельности. С помощью депутатского иммунитета гарантируется охрана личности парламентария от необоснованных преследований, его беспрепятственная деятельность как лица, осуществляющего важные государственные функции в условиях разделения властей и политических конфронтаций высших органов государственной власти.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу, подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Наложить же на парламентария штраф за совершение дорожно-транспортного правонарушения во внесудебном порядке возможно без лишения его депутатской неприкосновенности. Парламентарий вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий. Неприкосновенность парламентария распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Из судебной практики В Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П отмечается, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательного органа власти субъекта РФ, не может освободить их от уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Эти условия могут быть связаны с правом законодательного органа власти субъекта РФ принимать решение о несогласии на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, на его арест и иные меры процессуального принуждения в отношении действий, совершаемых при осуществлении депутатских полномочий, в случаях, если имеют место факты, подтверждающие, что такое преследование предпринято, по сути, с целью воспрепятствовать осуществлению депутатом своих полномочий и повлиять на его деятельность. Однако решение парламента, но данному вопросу не может иметь преюдициального значения. Предоставление же парламенту, не являющемуся ни органом уголовного преследования, ни судебным органом права освобождать от уголовной или административной ответственности, несовместимо с целями института парламентской неприкосновенности.

Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности, в том числе по истечении срока их полномочий, за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате и другие действия, которые, например, оппозицией могут быть расценены как противоправные, однако, тем не менее соответствуют статусу парламентария.

Таким образом, парламентарий не несет ответственности за критику политики Президента РФ и Правительства РФ, за содержание вносимых законопроектов, за голосования и иные действия при осуществлении мандата парламентария. Такая «неответственность» парламентария называется депутатским индемнитетом. Если же член Совета Федерации и депутат Государственной Думы в связи с названными действиями допускают публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, наказуемые в соответствии с федеральным законом, привлечение парламентария к ответственности может осуществляться только в случае лишения его неприкосновенности.

Зарубежный опыт.

Категория «индемнитет» имеет и другое значение. В некоторых зарубежных государствах под индемнитетом понимают вознаграждение народного представителя за выполнение работы в качестве парламентария. В Великобритании депутаты парламента получают 49% от оклада члена Кабинета или 69% от оклада младшего министра. В США парламентарии, достигшие определенного возраста (от 45 до 65 лет) и непрерывно состоявшие в парламенте определенное число лет (от 8 до 10), получают право на специальную пенсию, выплачиваемую независимо от пенсии по иным основаниям^[3].

Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя о возбуждении в отношении парламентария уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, ответственность за которое налагается в судебном порядке, обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении этого парламентария неприкосновенности. Отказ соответствующей палаты дать согласие на лишение члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по соответствующим делам и влекущим прекращение таких дел. Без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания допустимо осуществление производства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения, если уголовное или административное правонарушение совершено парламентарием не в связи с осуществлением им собственно депутатской деятельности. Однако дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, т. е. без лишения парламентария неприкосновенности.

По объему социальных гарантий члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру, Председатель палаты, заместители Председателя палаты — к Председателю Правительства РФ, заместителю Председателя Правительства РФ соответственно. К социальным гарантиям деятельности парламентария относятся:

• — ежемесячное денежное вознаграждение;
• — ежегодный оплачиваемый отпуск;
• — зачисление времени осуществления полномочий парламентария в стаж федеральной государственной гражданской службы;

медицинское, санаторно-курортное обслуживание, включая членов семьи; пенсионное обеспечение;

• — обязательное государственное страхование на случай причинения вреда их здоровью и имуществу;
• — обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения парламентарием своих полномочий;
• — жилищно-бытовое обеспечение парламентариев, не имеющих жилой площади в городе Москве;
• — иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.

Парламентарии вправе иметь до пяти помощников, работающих по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору в одной из палат Федерального Собрания (в субъекте РФ или на соответствующей территории), а также до 40 помощников, работающих на общественных началах. Помощником парламентария может быть только гражданин Российской Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы могут быть прекращены досрочно в случаях:

• — письменного заявления парламентария о сложении полномочий;
• — занятия должности или занятия деятельностью, не совместимых с его статусом;
• — утраты российского гражданства или приобретения гражданства иностранного государства;

вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении парламентария или решения суда об ограничении его дееспособности либо признании его недееспособным;

— признания парламентария безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу; смерти парламентария.

Полномочия депутата прекращаются в случае выхода его по личному заявлению из состава фракции, а также в случае, если он перестанет быть членом политической партии, в составе федерального списка которой он получил депутатский мандат. Если истекает установленный срок легислатуры Государственной Думы, полномочия ее депутатов прекращаются со дня начала работы Государственной Думы нового созыва. Полномочия депутатов Государственной Думы могут быть прекращены досрочно в связи с роспуском палаты.

Ответственность за несоблюдение парламентарием этических норм устанавливается регламентами палат Федерального Собрания. Парламентарий, допускающий грубые, непристойные выражения в ходе обсуждения какого-либо вопроса, мешающий обсуждению или иным образом нарушающий порядок дебатов, как правило, лишается слова без предупреждения. В других случаях нарушения регламентов Председатель соответствующей палаты обязан предупредить парламентария, а при повторном нарушении лишить его слова. В 2007 г. в Регламент Государственной Думы были введены и конкретизированы санкции для лиц, выступающих на заседаниях внутрипарламентских органов палаты, включая парламентариев: при повторном нарушении порядка лишение права выступать в течение дня; лишение права выступать на срок до одного месяца — только в отношении депутатов. Недостойное поведение парламентария может стать предметом разбирательства комитета по регламенту и организации парламентской деятельности или комиссии по этике соответствующей палаты.

• [1] См.: НудненкоЛ. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органагосударственной власти в Российской Федерации. С. 51, 56.
• [2] См.: Бентам И. Указ. соч. С. 160.
• [3] См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4 т. /под. ред. Б. А. Страшуна. Т. 1—2. С. 472—474.