Возрождение местного самоуправления в современный период

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом перестройки, во второй половине 1980;х гг. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Местные органы власти характеризовались в нем как органы самоуправления и самоорганизации граждан, хотя и оставались государственными органами. Поистине революционным шагом было законодательное закрепление понятия «коммунальной» собственности, отличной от государственной. В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако многие недостатки советской системы еще сохранялись. В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава местной администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия совета.

Следующий шаг в сторону местного самоуправления был сделан в 1992 г. при внесении изменений в Конституцию РСФСР. Демократизация политической жизни и переход к рыночной экономике потребовали внесения соответствующих изменений в систему местной власти. Согласно этим изменениям государственная власть в Российской Федерации осуществлялась на двух уровнях — федеральном и субъектов Федерации, а местные советы провозглашались органами местного самоуправления.

В условиях распада СССР и провозглашения России самостоятельным независимым государством в начале 1990;х гг. началось проведение радикальных экономических реформ, приведших к резкому ухудшению условий жизни населения. При этом демократически избранные советы всех уровней — от Верховного Совета РСФСР до местных советов — неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти, которые проводили реформы. Все это закончилось вооруженным противостоянием Верховного Совета РСФСР и Президента России в октябре 1993 г., после чего советы всех уровней были распущены.

После разрешения острого политического кризиса в декабре 1993 г. на всеобщем референдуме была принята новая Конституция России, провозгласившая местное самоуправление одной из основ конституционного строя. Было определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако период до конца 1995 г. характеризовался доминированием на местном уровне назначаемых органов исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с очень ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ началось действительное возрождение местного самоуправления в России.

В период 1995—2000 гг. местное самоуправление достигло определенных успехов. Государство оказало существенную поддержку органам местного самоуправления. Были приняты и в основном реализованы две федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления, создана система союзов и ассоциаций муниципальных образований, объединившихся в 1998 г. в Конгресс муниципальных образований РФ. При Президенте РФ был создан и успешно функционировал Совет по местному самоуправлению.

Однако практическое применение Закона № 154-ФЗ выявило ряд его существенных недостатков. Многие органы местного самоуправления в сельской местности оказались территориально отдалены от граждан. Недостаточно четко были разграничены полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Закон № 131-ФЗ, который полностью вступил в силу с 1 января 2009 г., начался период адаптации к требованиям нового законодательства.