Работа прокуроров по предупреждению правонарушений

Как уже неоднократно отмечалось выше, к целевому предназначению прокуратуры РФ в силу ст. 1 Закона о прокуратуре относится в том числе обеспечение единства и укрепления законности. То есть прокурор присущими ему правовыми средствами должен принимать необходимые меры для того, чтобы своевременно выявлять имеющие место нарушения законов, ставить вопрос об устранении таковых, а также причин и условий, им способствующих, привлечении к ответственности виновных лиц и возмещении причиненного правонарушениями вреда. Безусловное требование о вскрытии обстоятельств, создавших возможности для нарушения закона, является неотъемлемым требованием для прокурора при проведении им проверки в любой значимой сфере правоотношений. Но эта задача решается постфактум, т. е. после выявления противоправного деяния, хотя и здесь в случае правильного принятия прокурором решения и адресации требования надлежащим лицам эффект в плане укрепления законности может быть высоким.

Вместе с тем немаловажное значение имеет способность прокуроров на любом уровне функционирования прокурорской системы принимать тактические и стратегические решения, позволяющие не допустить в принципе или насколько возможно минимизировать совершение нарушений законов, которые можно предвидеть, исходя из состояния складывающейся социально-экономической, общественно-политической, межэтнической и любой другой детерминирующей обстановки, динамики развития ее негативных тенденций. В таких случаях правомерно говорить о превентивном, в значительной степени профилактическом характере деятельности прокурора, когда применимо сравнение с известным изречением о том, что болезнь легче предотвратить, чем лечить.

Таким образом, можно говорить о выполнении прокурорами самостоятельной деятельности, отвечающей поставленным перед прокурорской системой целям и задачам — работе прокурора по предупреждению правонарушений, которую можно называть также профилактической деятельностью.

К сожалению, несмотря на всю очевидность такой деятельности, выполняемой прокурорами в настоящее время, далеко не все авторы учебной литературы, раскрывающей специфику работы органов прокуратуры, уделяют этому вопросу должное внимание. Возможно, причины этого кроются в том, что предупреждение правонарушений не закреплено официально в Законе о прокуратуре в числе функциональных направлений деятельности органов прокуратуры, что признается многими специалистами как недоработка законодателя.

Вместе с тем в поздний советский период в ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» к основным направлениям деятельности органов прокуратуры относилась в том числе разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений. В свою очередь, ст. 25.1 данного Закона регламентировала порядок объявления прокурором в письменной форме должностным лицам и гражданам предостережения о недопустимости нарушения закона в целях предупреждения правонарушения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В свою очередь, ст. 3 Положения о военной прокуратуре, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 04.08.1981 № 5403-Х, среди основных направлений деятельности органов военной прокуратуры прямо выделялось принятие мер к предупреждению правонарушений, выявлению и устранению их причин и способствующих им обстоятельств. Здесь же военная прокуратура определялась как совместный с командованием разработчик мер по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

В 1990;с гг. был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, которые возлагали на органы прокуратуры определенные задачи, связанные с профилактической работой. Например, до 2004 г. действовал Указ Президента РФ от 02.11.1993 № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества», и. 3 которого на прокуроров возлагалось санкционирование помещения лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, в центры социальной реабилитации. В п. 1 действующего Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567, закреплено, что координация осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления соответствующими органами деятельности, в том числе по своевременному предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, а среди основных направлений координационной деятельности определены изучение практики предупреждения преступлений и разработка предложений о предупреждении преступлений (п. 5). Также действующим является Указ Президента РФ от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики», в преамбуле которого определено, что этот документ принят в том числе в целях преодоления разобщенности государственных органов в предупреждении правонарушений в экономической сфере, а в п. 4 Генпрокурору РФ предписано «усилить надзор за законностью мер, принимаемых по выявленным преступлениям и административным правонарушениям в сфере экономики и направленных на устранение причин и условий, способствующих их совершению».

В настоящее время имеются и законодательные основы для деятельности органов прокуратуры по предупреждению правонарушений. Прежде всего, следует отметить положения Закона о прокуратуре. Речь идет, во-первых, о закрепленном в ст. 27 полномочии прокурора принимать меры по предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, о целях, преследуемых применением ряда актов прокурорского реагирования. Так, в п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре определено, что в течение месяца со дня внесения прокурором представления адресатом (органом, должностным лицом) должны быть приняты конкретные меры по устранению в том числе причин и условий, способствующих совершению нарушений закона. Естественно, данная формулировка подразумевает, что прокурор перед внесением этого акта реагирования должен установить соответствующие обстоятельства и иметь представление о путях их устранения. В свою очередь, ст. 25.1 определяет целью объявления предостережения о недопустимости нарушения закона должностному лицу предупреждение правонарушений. К слову, возможность внесения этого акта прокурорского реагирования была восстановлена в арсенале полномочий прокурора лишь в 1999 г.

Весьма интересен подход законодателя, который в Законе о противодействии экстремизму ввел специфический акт прокурорского реагирования под названием «предупреждение», выносимое по факту нарушения закона общественному или религиозному объединению либо иной организации и уведомляет их о недопустимости дальнейшего осуществления экстремистской деятельности под угрозой ликвидации, но решению суда (сг. 7). Аналогичный акт вносится также учредителю и (или) редакции (главному редактору) СМИ, распространившим материалы экстремистского содержания (ст. 8), последствием игнорирования которого может быть дальнейшее принудительное (по решению суда) прекращение деятельности СМИ.

Осуществляя свою функциональную, прежде всего надзорную деятельность, органы прокуратуры также решают задачи профилактического характера. Например, согласно ч. 1 ст. 1 УИК одной из целей уголовноисполнительного законодательства выступает предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. В силу ст. 32 Закона о прокуратуре в предмет прокурорского надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере входит в том числе соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных, порядка и условий их содержания. Таким образом, выявляя в действиях администрации учреждения исполнения наказаний факты послаблений в отношении осужденных по сравнению с предусмотренными требованиями к режиму содержания и принимая адекватные меры по устранению нарушения, прокурор способствует возобновлению действия в отношении осужденного предписанных законом мер принудительного характера, что несет в себе предупредительный эффект.

В равной мере профилактической цели служит и реагирование прокурора на факты ущемления прав осужденных, поскольку восстановленная справедливость снижает у соответствующего контингента отрицательное отношение к закону, не мотивирует их на последующие его нарушения.

В ст. 1.2 КоАП закреплено, что одной из задач законодательства об административных правонарушениях является предупреждение административных правонарушений. Здесь по аналогии с предыдущим примером можно оценивать профилактическую составляющую деятельности прокуроров, которые в соответствии со ст. 24.6 КоАП в пределах своей компетенции осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Во-первых, принося протест на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, прокурор предупреждает несение гражданином или иным лицом не обусловленного требованиями закона бремени административной ответственности. В свою очередь, внося представление в орган административной юрисдикции по фактам выявленных нарушений процессуального характера и формулируя в нем необходимость устранения причин и условий, способствующих противоправным действиям, прокурор способствует недопущению таких деяний в последующем.

Федеральный закон «О противодействии коррупции» в и. 2 ст. 6 среди мер профилактики коррупции называет антикоррупционную экспертизу правовых актов. В свою очередь, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в ст. 3 прямо возлагает на органы прокуратуры проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, призванных регулировать общественные отношения в ряде принципиально важных сфер, включая права, свободы и обязанности человека и гражданина. Здесь следует оговориться, что антикоррупционная экспертиза применительно к органам прокуратуры, несмотря на отнесение ее Федеральным законом «О противодействии коррупции» к числу мер профилактики коррупционных проявлений, функционально является правовым средством прокурорского надзора, поскольку речь идет о проверке уже действующего нормативного правового акта. Хотя своевременное выявление прокурором коррупциогенных факторов в таком документе и результативное реагирование позволяет предотвратить дальнейшее применение его, а значит, предупредит нарушения закона, которые могли бы иметь место в случае использования его в первоначальном виде.

В то же время требование к прокурорам о необходимости при проверке проектов нормативных актов обращать внимание на их коррупциогенную составляющую, сформулированное в приказе Генпрокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», содержит сугубо профилактическое значение, поскольку при профессиональном подходе к его выполнению в принципе имеется большая вероятность недопущения появления в правовом поле не отвечающего требованиям закона правового акта.

В целом необходимо отметить, что в отсутствие цельного подхода в законодательстве к конкретизации роли органов прокуратуры в предупреждении правонарушений, большое значение имеют организационнораспорядительные акты Генпрокурора РФ и прокуроров регионального звена по этому вопросу.

В частности, в преамбуле приказа Генпрокурора РФ от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» отмечается, что «требуется активизировать усилия по предупреждению и пресечению преступлений, потерпевшими по которым являются дети и подростки, по искоренению условий, способствующих вовлечению их в преступную деятельность». В связи с этим в целях повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по противодействию преступности п. 1.1 прокурорам предписано «считать надзор за исполнением законов о противодействии преступности, в том числе о ее предупреждении, приоритетным направлением в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации». При этом требуется «организовать должное взаимодействие и системный обмен информацией с правоохранительными органами по актуальным вопросам борьбы с преступностью и профилактике правонарушений», а при осуществлении надзора за исполнением законов о противодействии преступности «применять отечественный и зарубежный опыт в области ее профилактики». Рассматриваемым документом прокуроры нацеливаются также:

• — на внедрение новых форм и методов работы по предупреждению преступности;
• — принципиальную оценку эффективности работы по профилактике преступлений при подведении итогов деятельности прокуратуры;
• — устранение мерами прокурорского реагирования причин и условий, способствовавших нарушениям закона;
• — проверку принимаемых органами, осуществляющими ОРД, мер по решению задач, в том числе по предупреждению преступлений, установлению лиц, их подготавливающих;
• — рассмотрение на координационных совещаниях наиболее актуальных вопросов, в том числе предупреждения преступлений;
• — более широкое использование возможностей межведомственных рабочих групп, совместных целевых мероприятий по профилактике и пресечению преступности;
• — принятие мер к выявлению и устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений преступными группами, преступными сообществами (преступными организациями);
• — осуществление надлежащего надзора за исполнением законов, имеющих целью предупреждение преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении их;
• — уделение внимания при осуществлении надзора за исполнением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних вопросам реализации указанными структурами предоставленных им полномочий по предупреждению семейного неблагополучия, жестокого обращения с несовершеннолетними;
• — ориентирование руководства образовательных организаций на осуществление мероприятий, направленных в том числе на профилактику правонарушений;
• — регулярное проведение мониторинга опубликованных в СМИ материалов о преступлениях в целях своевременного предупреждения и профилактики преступных деяний;
• — особо тщательное рассмотрение вопросов предупреждения преступлений несовершеннолетних, отбывающих наказание в воспитательных колониях;
• — активизацию работы, но разъяснению законодательства и взаимодействию с общественными и правозащитными организациями в целях профилактики и противодействия преступности;
• — оказание органам законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, командованию соединений, воинских частей и учреждений, руководителям предприятий и организаций военно-промышленного комплекса содействия в разработке и реализации решений по вопросам предупреждения правонарушений с учетом состояния законности и правопорядка на соответствующей территории;
• — участие на стадии разработки и обсуждения проектов нормативных актов, позволяющее предупредить принятие правовых актов, противоречащих действующему законодательству;
• — обеспечение надлежащей работы по выявлению в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их устранению в целях профилактики правонарушений коррупционной направленности;
• — проведение не реже двух раз в год анализа причин и условий, способствующих преступности.

Таким образом, рассмотренный организационно-распорядительный документ комплексно ориентирует прокуроров на работу по предупреждению преступности, а также правонарушений иного характера.

Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в п. 1 предписывает в числе основных направлений надзорной деятельности прокуроров считать предупреждение преступных проявлений. Кроме того, п. 8.1 приказа прокуроры нацелены на обеспечение надлежащего взаимодействия с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ и муниципальных образований.

Несомненную профилактическую значимость имеют приказы Генпрокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению», который ориентирует прокуроров посредством исполнения предписываемых действий, применения определенных мер на достижение должного результата в плане повышения правовой культуры населения, изживания у граждан правового нигилизма, во многом предопределяющего законность их поведения; от 23.10.2009 № 341 «О взаимодействии со средствами массовой информации», закрепляющий наиболее эффективные методы донесения до населения информации профилактического характера.

Таким образом, подводя итог сказанному, следует отметить, что работа прокуроров по предупреждению правонарушений в настоящее время представляет собой самостоятельное направление внешнефункциональной деятельности, хотя и не претендующее на роль полноценной функции, но весьма важное с точки зрения профилактики преступных и иных противоправных проявлений, позволяющее при профессиональной организации такой работы, основанной на надлежащем анализе складывающейся в районе, регионе, в целом в стране обстановки, а также должном взаимодействии прокуроров со всеми структурными элементами системы противодействия правонарушаемости, минимизировать вред, причиняемый различным группам общественных интересов.

Вступивший в сентябре 2016 г. в силу Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», обозначив в ст. 5 органы прокуратуры в качестве субъектов профилактики правонарушений наряду с федеральными органами исполнительной власти, следственными органами Следственного комитета РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, к сожалению, определил, что «органы прокуратуры осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов» указанными органами и их должностными лицами в соответствии с Законом о прокуратуре. Таким образом, на законодательном уровне не произошло ожидаемое закрепление за прокурорами иных, кроме надзорных, возможностей участия в профилактике правонарушений, что не позволяет в рассмотренной части оценивать новеллы как существенный шаг вперед.