Особенности практики применения ответственности за правонарушения в области избирательного права в современных условиях

Как показала практика применения КоАП, особого внимания заслуживают случаи, когда нарушения не находят фактического подтверждения.

Среди таких обращений стоит выделить те, в которых становится вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности в связи с наличием события правонарушения.

Например, в Новгородский областной суд обращался А. В. Никонов, который просил признать незаконным уклонение избирательной комиссии Новгородской области от возбуждения административного производства. Решением суда от 29.08.2003 в удовлетворении заявления отказано. Суд установил, что комиссия признала наличие элементов предвыборной агитации в публикациях, на которые ссылается заявитель, и обратилась с соответствующим представлением в прокуратуру области, поскольку на момент появления публикаций административное производство по соответствующим статьям КоАП могло быть возбуждено только прокурором.

Окружная избирательная комиссия Щекинского одномандатного избирательного округа (Тульская область) отказала в приеме избирательных документов кандидата в депутаты Г. А. Казакова, который 22 октября 2003 г. представил в комиссию документы для регистрации, которые не были надлежащим образом оформлены.

Тульский областной суд решением от 12.11.2003 обязал комиссию принять документы у кандидата.

Аналогичное дело рассматривал Новгородский областной суд по заявлению кандидата в депутаты А. В. Никонова, которому при схожих обстоятельствах окружная избирательная комиссия одномандатного избирательного округа № 123 (Новгородская область) отказала в приеме документов для регистрации. Суд отказал заявителю в удовлетворении его требования признать действия комиссии незаконными. Это решение было отменено определением ВС РФ от 28.11.2003, в котором подчеркивалось, что закон не представляет права окружной избирательной комиссии отказать кандидату в принятии документов по мотивам отсутствия каких-либо документов, необходимых для регистрации, установление такого обстоятельства может послужить лишь основанием к отказу в его регистрации'.

Аналогичная ситуация в 2009 г. была в ходе выборов на должность Главы Администрации Маловишерского муниципального района Новгородской области С. М. Кременецкого, которому территориальная избирательная комиссия Маловишерского района, избирательная комиссия Новгородской области, а затем Новгородский областной суд отказали в регистрации кандидатом на должность главы на том основании, что выдвинул его недопустимый орган, причем.

' Пы.шн В. В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: учебник. СПб.: Юринформ, 2009. С. 68.

представителя партии «Справедливая Россия» не допустили к рассмотрению дела по существу, тем самым лишив субъект активного избирательного права принимать участие в процессе. Рассмотрение дела продолжалось более года и потеряло практическую значимость.

При применении ч. 5 ст. 28.1 КоАП в случаях, перечисленных в ст. 24.5, когда по заявлению должно быть вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, возникает вопрос, как реагировать на заявление, обращение, если заявителя невозможно отнести клипам, которые в соответствии со ст. 25.1 —25.5 КоАП вправе обжаловать определение.

Административная и уголовная ответственность наступает за нарушение избирательных прав граждан и применяется в отношении конкретных лиц. Это лица:

• а) препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иными способами свободному осуществлению гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными;
• б) использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания;
• в) принуждающие граждан или препятствующие им ставить подписи в поддержку кандидата, а также участвующие в подделке данных подписей;
• г) своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведения о зарегистрированных избирателях;
• д) распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах;
• е) нарушающие права членов избирательных комиссий, наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, инициативных групп, средств массовой информации;
• ж) нарушающие правила проведения предвыборной агитации, в том числе проводящие агитацию в день голосования;
• з) нарушающие правила финансирования избирательной кампании, в том числе задерживающие перечисление средств избирательным комиссиям;
• и) препятствующие работе избирательных комиссий или незаконно вмешивающиеся в эту работу;
• к) препятствующие голосованию на избирательных участках;
• л) нарушающие тайну голосования;
• м) принуждающие избирателей голосовать вопреки их собственному выбору;
• н) осуществляющие подлог избирательных документов, составившие и выдавшие заведомо ложные документы, осуществляющие заведомо неправильный подсчет голосов, не представившие или не опубликовавшие сведения об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям;

o) нарушающие права граждан на ознакомление со списком избирателей;

п) выдающие гражданам избирательные бюллетени в целях предоставления им возможности голосования за других лиц;

p) не представляющие или не публикующие отчеты о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, финансовые отчеты избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение избирательной кампании;

с) являющиеся работодателями и отказывающие в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в выборах'.

Таким образом, избирательный процесс — это регламентированный законодательством порядок организации и проведения выборов. Состоит из относительно самостоятельных стадий, которые отличаются друг от друга задачами, кругом участников и специфичностью их правового статуса, видами составляемых процессуальных избирательных документов, конечными результатами процессуальной деятельности и роль и полномочия на различных стадиях адвоката различна.

Избирательный процесс включает следующие последовательные стадии (этапы процесса): назначение выборов; образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей; выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; предвыборная агитация; голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование.

В свою очередь каждая стадия избирательного процесса представляет собой организованную совокупность избирательных действий и избирательных процедур, обеспечивающих реализацию избирательных прав и легитимную результативность выборов.

Избирательный процесс регулирует деятельность субъектов публично-правовых отношений по формированию легитимных органов публичной власти различных уровней (органов государственной власти, местного самоуправления, а в некоторых случаях — органов территориального общественного самоуправления). Избирательный процесс позволяет обеспечить связь непосредственной демократии с представительной. Через избирательный процесс реализуются конституционные права граждан участвовать в управлении государством непосредственно и через избираемые ими органы.

' Черданцев А. Ф., Кожевников С. Н. О понятии и содержании юридической ответственности // Правоведение. 2005. № 5. С. 42.

Избирательный процесс — один из основных институтов избирательного права, являющегося подотраслью конституционного права. Он включает правовые нормы, закрепленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами, важнейшими из которых являются акты, принимаемые избирательными комиссиями. При этом акты ЦИК России по своему характеру должны быть отнесены к числу ведомственных актов, а акты остальных избирательных комиссий — локальных. В соответствии с этим определяется их место в системе правового регулирования избирательного процесса и юридическая сила.

Избирательный процесс — разновидность юридического процесса, рассматриваемого в широком смысле. Он базируется не только на общих принципах процессуального права, конкретизируемых применительно к выборной сфере, но и специфических, вытекающих из особенностей данной сферы. Основополагающие принципы прямо предусмотрены избирательным законодательством (законность, гласность, периодичность выборов, равенство прав кандидатов); остальные вытекают из общего смысла правовых норм, содержащихся в Конституции РФ и федеральных законах о выборах.

Основные стадии избирательного процесса определяются законом: назначение выборов; регистрация избирателей и составление списков избирателей; образование избирательных округов и избирательных участков; формирование избирательных комиссий; выдвижение кандидатов; сбор подписей избирателей (внесение избирательного залога); регистрация кандидатов; предвыборная агитация; проведение голосования; определение итогов голосования и результатов выборов; опубликование итогов голосования и результатов выборов; выдача депутатского мандата и документа, подтверждающего избрание лица на выборную должность.

Дополнительные стадии — самостоятельные этапы избирательного процесса, имеющие факультативный характер. Они способствуют достижению итогового результата выборов, обеспечивая полноценную реализацию избирательных прав граждан. В качестве дополнительных можно выделить довыборную стадию, в ходе которой осуществляется подготовка к выборам, проводятся разъяснительная работа среди населения и мероприятия по повышению правовой культуры избирателей; а также стадии наказов избирателей и отзыва избранного лица.

Избирательный процесс базируется на принципах: законности; равенства прав участников процесса; осуществления избирательных производств уполномоченными органами; гласности; непрерывности осуществления избирательных мероприятий; документирования осуществления избирательных действий и определения результатов выборов.

Нормативно-правовая основа современного избирательного процесса тяготеет к унификации, единству правовых норм в области избирательной системы. При этом не учитываются особенности реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

В целях достижения единства подхода к правовому регулированию в рамках различных отраслей права необходимо обеспечить единообразие норм избирательного процесса и процессуальных правовых норм, содержащихся в других отраслях права (гражданском процессуальном, административном). Возможность обжалования действий участников избирательного процесса должна существовать на всех стадиях избирательного процесса.

Избирательный процесс является формой реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав граждан в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и процедур, а организация и проведение выборов осуществляется в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными.

Проблемы, возникающие в ходе избирательного процесса, во многом обусловлены бессистемностью российского избирательного законодательства, которая возникла в результате многочисленных наслоений норм, появившихся в разные годы. Результатом стало доминирование в законах процессуальных норм, в то время как избирательные права и интересы граждан остаются на «втором плане». Давно назрела необходимость системной кодификации избирательного законодательства РФ.

В целях обеспечения равенства кандидатов в ходе агитационной кампании считаем целесообразным: обязать избирательные комиссии осуществлять во время избирательной кампании мониторинг средств массовой информации и предпринимать необходимые меры в случае нарушения ими требований избирательного законодательства; исключить из законодательства нормы, предусматривающие неравные права кандидатов на предоставление им бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади.

Ответственность за нарушение избирательных прав граждан — это меры неблагоприятного воздействия, применяемые к лицам, нарушающим избирательные права граждан. Действующее избирательное законодательство за нарушение избирательных прав граждан предусматриваеттри вида юридической ответственности: конституционноправовую; административную; уголовную.

В некоторых случаях применяется и гражданско-правовая ответственность (для опровержения по суду распространяемых ложных сведений, унижающих честь и достоинство, — ст. 152 ГК). Конституционно-правовая ответственность предусмотрена нормами конституционного (избирательного) права и применяется по отношению как к физическим, так и к юридическим лицам (коллективу людей, являющемуся субъектом права). К данному виду ответственности относятся: расформирование избирательных комиссий; отмена решения о регистрации кандидата (списка кандидатов); отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в ее работе за попытку воспрепятствовать работе этой комиссии, осуществлению избирательных прав граждан, за нарушение тайны голосования; удаление из помещения для голосования наблюдателя, иных лиц.

По нашему мнению, для того, чтобы законодательно закрепленные нормы, устанавливающие юридическую ответственность в области избирательного и права на референдум, полноценно действовали, необходимо совершенствование общих положений законов о выборах и референдумах и КоАП. В целях однозначного разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области административной ответственности за правонарушения в сфере избирательного и права на референдум необходимо внести в текст КоАП примечание к ст. 1.3 следующего содержания: «К вопросам, имеющим федеральное значение, в смысле пункта 3 части 1 данной статьи, относятся…» и установить исчерпывающий перечень, в который, безусловно, должна быть включена фраза: «организация и проведении выборов и референдумов, вне зависимости от их уровня».

Принимая во внимание тот факт, что в рамках избирательного процесса и процедуры референдума временной фактор играет огромное значение, а один или два дня способны сыграть решающее значение в исходе кампании, было бы целесообразным изменить действующую систему сроков, установив трехдневный срок для рассмотрения дела и для подачи жалобы и срок в один день для рассмотрения жалобы. Также нужно учитывать обстоятельство, что часто судебный процесс по выборам выходит за рамки годичного срока разбирательства и тем самым теряет всякое практическое значение и смысл, так как результаты выборов становятся неоспоримыми.

Основные положения и выводы комплексного исследования административной ответственности за нарушение норм избирательного права на референдум могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и подзаконных актов по вопросам развития и совершенствования административного законодательства, при раздельном кодифицировании материальных и процессуальных норм, а также в практической работе адвокатов. Предложенные определения понятий, формулировки новых составов правонарушений в сфере избирательного и права на референдум, общих положений законов о выборах и референдумах могут использоваться в деятельности представительных органов власти при установлении ими административной ответственности за правонарушения в этой области, в работе органов административной юрисдикции, судов и адвокатов.

Для эффективности обеспечения избирательных прав в особых условиях требуется проведение комплекса организационных, оперативнослужебных, психологических, административных, уголовно-процессуальных, материально-технических и других мероприятий, не характерных для обычной обстановки. Эти мероприятия должны быть целиком направлены как на проведение профилактических, предупредительных действий, так и на непосредственное предотвращение и пресечение нарушения прав избирателей, недопущение срыва выборов. Особое внимание в плане организационно-практических мероприятий должно уделяться организации взаимодействия с ЦИК России, Генеральной прокуратурой, Минюстом России, Федеральной службой безопасности РФ, а также политическими партиями, движениями, общественными и религиозными объединениями при выработке совместных мер в интересах обеспечения общественной безопасности и законности на период выборов.

Исходя из вышеизложенного, следует сделать вывод, что одним из факторов, обусловливающих рост «избирательной преступности», является недостаточная организованность работы избирательных комиссий по осуществлению контроля за соблюдением избирательного законодательства и привлечением к ответственности лиц, нарушающих право граждан избирать и быть избранным, отсутствие взаимодействия комиссии с правоохранительными органами по выявлению преступных нарушений избирательного законодательства и привлечению к ответственности виновных лиц, а также обеспечения участия в избирательном процессе адвокатов и других специалистов.

Из материалов, предложенных к обозрению в данной главе, представляется очевидным, что роль и место адвоката в избирательном процессе — вопрос крайне актуатьный, волнующий как субъектов избирательного процесса, так и законодателя. С учетом оценки развития избирательного права на среднесрочную перспективу, представляется реатистичным прогноз об усилении роли адвоката в избирательном процессе по всем направлениям, что, в свою очередь, требует постоянного повышения профессионализма юриста-адвоката в данной области.